第一章鳩山內(nèi)閣的外交與安全政策日本國家安全保障戰(zhàn)略研究 0000第一章鳩山內(nèi)閣的外交與安全政策按照慣例，麻生內(nèi)閣應(yīng)該在2009年末修訂指導(dǎo)今后5年軍力建設(shè)的政策文件——《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》。2009年１月，麻生首相設(shè)立了私人咨詢機(jī)構(gòu)“安全保障與防衛(wèi)力量懇談會(huì)”（麻生懇談會(huì)）。在召開了12次研討會(huì)、3次視察陸�？兆孕l(wèi)隊(duì)基地的基礎(chǔ)上，“麻生懇談會(huì)”汲取了小泉和安倍（第一次安倍內(nèi)閣）首相咨詢機(jī)構(gòu)的研究成果，參考福田首相“外交政策學(xué)習(xí)會(huì)”的討論意見，于8月4日向麻生首相提交了《“安全保障和防衛(wèi)力量懇談會(huì)”報(bào)告》（即《麻生懇談會(huì)報(bào)告》），闡述日本國家安全保障戰(zhàn)略設(shè)想。「『安全保障と防衛(wèi)力に関する懇談會(huì)』報(bào)告書」（２００９年８月）、http：//www 9joren net/9jounow/9jounow(18)htm。一個(gè)月后，民主黨在眾議院大選中大獲全勝，把長期占據(jù)日本主要執(zhí)政黨地位的自民黨趕下了臺(tái)。第一節(jié)鳩山內(nèi)閣的安全戰(zhàn)略設(shè)想鳩山由紀(jì)夫首相上臺(tái)后表示“全面修改防衛(wèi)政策”，決定延期一年制定新《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》，實(shí)際上把按照2007年安倍內(nèi)閣通過的《海洋基本法》的規(guī)定，構(gòu)建“海洋法制”作為當(dāng)務(wù)之急。直至2010年2月16日，鳩山內(nèi)閣才確定“新時(shí)代安全保障與防衛(wèi)力量懇談會(huì)”（“鳩山懇談會(huì)”）的成員。經(jīng)內(nèi)閣官房長官平野博文建議，京阪電氣鐵道股份公司CEO代表、董事會(huì)主席佐藤茂雄擔(dān)任了懇談會(huì)的主席，代理主席由獨(dú)立行政法人日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)亞洲經(jīng)濟(jì)研究所的所長白石隆擔(dān)任。懇談會(huì)共有5位委員：慶應(yīng)大學(xué)法學(xué)部教授添谷芳秀，三井住友海上火災(zāi)保險(xiǎn)股份公司顧問（原防衛(wèi)事務(wù)次官）伊藤康成，日立制作所顧問、前防衛(wèi)省統(tǒng)合幕僚長（參謀長聯(lián)合會(huì)議主席）齋藤隆擔(dān)任“專門委員”，“麻生懇談會(huì)”的兩位成員京都大學(xué)教授中西寬、前駐美大使加藤良三留任，分別擔(dān)任委員和“專門委員”。至2010年5月8日，“鳩山懇談會(huì)”共舉行了8次會(huì)議，討論修訂新《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》的方針政策，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)整理討論會(huì)的主要觀點(diǎn)。一個(gè)月后，鳩山首相辭職，懇談會(huì)的討論紀(jì)要成為“鳩山懇談會(huì)”的最終成果�！傍F山懇談會(huì)”試圖從民主黨的一貫立場出發(fā)修訂防衛(wèi)政策。鳩山首相在出席懇談會(huì)的第一次討論會(huì)時(shí)指出：民主黨新政府將重新討論修訂《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》的重要性，有必要從“繼承”與“變化”兩個(gè)角度重新審視日本的防衛(wèi)體制�！傍F山懇談會(huì)”成員多次討論研究的主要問題，反映了鳩山首相擬定新《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》的基本思路。首先，懇談會(huì)評(píng)估了國際安全形勢，認(rèn)為全球安全環(huán)境發(fā)生了重要變化：一是隨著新興國家的崛起，美國改變了在軍事、政治和經(jīng)濟(jì)方面的影響力；二是應(yīng)對(duì)宇宙和網(wǎng)絡(luò)空間的威脅越來越重要，日本對(duì)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的威脅認(rèn)識(shí)不足。地區(qū)安全環(huán)境面臨以下主要課題：第一，需要健全遏制并且能夠應(yīng)對(duì)朝鮮發(fā)射彈道導(dǎo)彈的態(tài)勢；第二，中國呈現(xiàn)出生率下降的傾向，今后不可能保持軍費(fèi)增長的勢頭，有必要思考中國今后的發(fā)展道路；第三，雖然俄羅斯在遠(yuǎn)東地區(qū)的軍隊(duì)與冷戰(zhàn)時(shí)相比維持在較低水平上，但訓(xùn)練活動(dòng)頻繁，仍然需要關(guān)注；第四，應(yīng)該關(guān)注東盟和印度等國對(duì)地區(qū)安全保障環(huán)境的影響。首相官�。骸感陇郡蕰r(shí)代の安全保障と防衛(wèi)力に関する懇談會(huì)（第８回）議事要旨」（平成22年5月28日）、wwwkanteigojp/jp/singi/shinampobouei2010/dai8/gijiyousipdf。其次，關(guān)于日本今后的防衛(wèi)政策，有意見認(rèn)為，不應(yīng)僅僅限于防衛(wèi)領(lǐng)域，應(yīng)該就日本的安全保障戰(zhàn)略進(jìn)行廣泛的討論，確定防衛(wèi)力量的應(yīng)有地位。特別是此前美國發(fā)表了四年一次的《戰(zhàn)略評(píng)估報(bào)告》（ＱDR），應(yīng)在充分討論日本安全保障戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，思考如何將《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》與ＱDR銜接起來的問題。首相官�。骸感陇郡蕰r(shí)代の安全保障と防衛(wèi)力に関する懇談會(huì)（第１回）議事要旨」（平成２２年２月１８日）、wwwkanteigojp/jp/singi/shinampobouei2010/dai1/gijiyousipdf。這種意見認(rèn)為，日本需要跟隨美國“重返”亞太的步伐，調(diào)整日本的防衛(wèi)戰(zhàn)略，制定能夠與美國的新軍事戰(zhàn)略對(duì)接的安全保障戰(zhàn)略。還有委員主張，應(yīng)該集中討論“安全保障戰(zhàn)略與防衛(wèi)力量的關(guān)系”，必須從更高的角度來思考安全保障戰(zhàn)略，否則不能引導(dǎo)防衛(wèi)力量發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因而需要在廣泛討論安全保障戰(zhàn)略的過程中思考防衛(wèi)力量的作用�！傍F山懇談會(huì)”成員的上述討論內(nèi)容證明，即使在與自民黨勢不兩立的民主黨執(zhí)政時(shí)期，在首相咨詢機(jī)構(gòu)中仍然存在日本應(yīng)該配合美國“重返亞太”調(diào)整日本防衛(wèi)戰(zhàn)略的主張。顯然，這種意見與鳩山首相的政治理想相距甚遠(yuǎn)。根據(jù)對(duì)全球及地區(qū)安全環(huán)境的判斷，“鳩山懇談會(huì)”主要討論了以下5個(gè)課題：1日本與同盟國的合作：需要仔細(xì)梳理“日美同盟”、“日美安保條約”、“日美安全保障體制”的起源，找出日本對(duì)美國保持“相對(duì)優(yōu)勢”之處進(jìn)一步加強(qiáng)。從本質(zhì)上看，“日美同盟”是以“日美安保條約”、“日美安保體制”為核心的廣泛的日美合作關(guān)系的整體。日本自衛(wèi)隊(duì)在迄今為止的日美防衛(wèi)合作中，主要在日本周邊發(fā)揮“傳統(tǒng)作用”�？紤]到日美同盟的將來，應(yīng)對(duì)全球性課題的“非傳統(tǒng)作用”越來越重要，因此需要考慮如何發(fā)揮傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)作用，以及如何在這兩個(gè)領(lǐng)域分配日本資源的問題。2日本與地區(qū)合作：（1）思考日本與鄰國之間的合作關(guān)系要與美國影響政治和經(jīng)濟(jì)的力量變化相聯(lián)系。（2）日韓之間是否存在新的安全保障合作的可能性。（3）能否與中國關(guān)于應(yīng)對(duì)恐怖主義這類國際社會(huì)的共同課題進(jìn)行合作。（4）應(yīng)該為亞太地區(qū)的自然災(zāi)害作出貢獻(xiàn)。3今后日本的方向是加強(qiáng)“多層次的防衛(wèi)交流和安全保障合作”：（1）中南美和非洲等偏遠(yuǎn)地區(qū)的問題大多與日本安保有關(guān)，“有必要一面思考‘到哪為止、與何種國家、怎樣合作’的問題，一面采取應(yīng)對(duì)措施”。（2）關(guān)于國際公共產(chǎn)品，是否能夠以“確保日本周邊”的方式作出貢獻(xiàn)。在“多層次的防衛(wèi)交流和安全保障合作”上，日本應(yīng)著眼于應(yīng)對(duì)“國際社會(huì)的共同課題”的國際合作、交流及對(duì)話，認(rèn)清國際合作主體多樣化的趨勢，尤其要關(guān)注政府與民間、政府與非政府組織（NGO）的合作。因此，懇談會(huì)建議，日本應(yīng)該采取以下舉措：（1）迄今日本在全球發(fā)揮作用的方式是，以出動(dòng)自衛(wèi)隊(duì)和提供政府開發(fā)援助（ODA）為中心，今后必須考慮通過位于自衛(wèi)隊(duì)與政府開發(fā)援助中間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作的問題；（2）不僅日本的防務(wù)部門參加國際合作，也應(yīng)該要求包括海上保安廳在內(nèi)的警察、檢察及法院等司法部門聯(lián)手參加國際合作，“在這個(gè)意義上，不必?fù)?dān)心關(guān)于行使武力的限制問題，日本還有許多可以開展國際合作的領(lǐng)域”；（3）在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域內(nèi)，需要更多地進(jìn)行國際合作與國際協(xié)調(diào)。4日本今后的安全保障戰(zhàn)略：必須在考慮陸地、海洋和空中防御的同時(shí)，考慮包括宇宙和網(wǎng)絡(luò)空間在內(nèi)的、對(duì)國際公共財(cái)產(chǎn)的威脅及其防御問題。首相官�。骸感陇郡蕰r(shí)代の安全保障と防衛(wèi)力に関する懇談會(huì)（第８回）議事要旨」（平成22年5月28日）。關(guān)于日本自衛(wèi)隊(duì)將來的體制，既有以日美同盟為前提的部分，也有日本應(yīng)該“自助”的部分，有必要思考日美各自的作用及其相互關(guān)系。在人員編制和財(cái)政預(yù)算嚴(yán)峻的狀況下，必須妥善分配自衛(wèi)隊(duì)有限的資源，“思考自衛(wèi)隊(duì)的地理分布和運(yùn)用態(tài)勢”，加強(qiáng)搜集情報(bào)的功能和保密措施。懇談會(huì)提出，應(yīng)該重新討論此前三個(gè)《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》繼承下來的“建設(shè)基礎(chǔ)防衛(wèi)力量的設(shè)想”。5“完善安全保障與防衛(wèi)力量基礎(chǔ)”：有關(guān)這個(gè)課題的討論圍繞人員、防衛(wèi)生產(chǎn)和防衛(wèi)技術(shù)的基礎(chǔ)展開，強(qiáng)調(diào)日本財(cái)政窘境，要求進(jìn)一步實(shí)行合理化。另一方面，懇談會(huì)成員對(duì)日本產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的衰退表示擔(dān)心。但是，在是否放寬“武器出口三原則”的問題上，懇談會(huì)成員的意見與持積極態(tài)度的自民黨明顯不同：“日本作為和平國家，迄今為止以避免助長國際紛爭的理念進(jìn)行應(yīng)對(duì)，應(yīng)該珍視這一理念，預(yù)防紛爭‘創(chuàng)造和平的國家’就是一個(gè)新觀點(diǎn)�！蓖瑫r(shí)也有意見認(rèn)為，懇談會(huì)的目標(biāo)是提出有關(guān)國家安全保障戰(zhàn)略的建議，對(duì)使用“創(chuàng)造和平的國家”的概念表示質(zhì)疑。首相官邸：「內(nèi)閣官房：これまでの議論と主要な論點(diǎn)」（平成２２年５月）、http：//www kanteigojp/jp/singi/shinampobouei2010/dai8/siryoupdf�！傍F山懇談會(huì)”的議題及觀點(diǎn)基本反映了民主黨的新思維。民主黨執(zhí)政后試圖重新規(guī)劃安全保障戰(zhàn)略，美國的軍事和經(jīng)濟(jì)影響力相對(duì)弱化是其主要?jiǎng)右�。這與鳩山首相在《我的政治哲學(xué)》一文中提出的主張一脈相承。鳩山政府試圖找出日本在同盟體制中占據(jù)相對(duì)優(yōu)勢的領(lǐng)域加以強(qiáng)化，反映了民主黨建立“日美對(duì)等”合作關(guān)系的政治理想。鳩山政府的地區(qū)合作意識(shí)也與自民黨不同。在自民黨政府與澳大利亞、印度建立安全合作框架之后，鳩山政府意欲在日韓安全合作關(guān)系上尋求突破，并且探討與中國在反恐等全球性安全問題上擴(kuò)大合作。顯然，這是鳩山首相強(qiáng)調(diào)防衛(wèi)政策需要“繼承”與“變化”的結(jié)果。作為影響地區(qū)安全環(huán)境的主要因素，懇談會(huì)從關(guān)注朝、中、俄三國的動(dòng)向，擴(kuò)大到關(guān)注東盟和印度，折射出日本精英層對(duì)美國戰(zhàn)略東移引發(fā)地緣政治變化的敏感度。盡管“鳩山懇談會(huì)”的研討活動(dòng)在形成咨詢報(bào)告前終止，但懇談會(huì)提出的有關(guān)國際安全合作的部分建議仍然具有生命力，并且在鳩山下臺(tái)后付諸實(shí)施。例如，通過自衛(wèi)隊(duì)與政府開發(fā)援助的中間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)外開展安全合作的建議，指明了以跨機(jī)構(gòu)、跨領(lǐng)域的方式，在敏感領(lǐng)域開展國際合作的新途徑。這項(xiàng)建議演化為日本與菲律賓之間的“3+3”（外交+防務(wù)+海警）綜合安全合作模式。又如，除防務(wù)部門外，海上保安廳及警察、檢察及法院也可以攜手進(jìn)行國際合作的建議，也落實(shí)到日本在印度洋開展“反海盜”的活動(dòng)中，作為“海洋事業(yè)項(xiàng)目”之一，成為推進(jìn)日本海洋戰(zhàn)略的重要途徑。第二節(jié)日美同盟關(guān)系一波三折鳩山首相在宣示“構(gòu)建東亞共同體”的同時(shí)，重新審視日美同盟關(guān)系。奪取政權(quán)之前，日本民主黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人鳩山由紀(jì)夫、岡田克也等人幾乎未就日本防衛(wèi)領(lǐng)域發(fā)表過總體設(shè)想或者比較全面的主張。上臺(tái)執(zhí)政后，除鳩山首相、民主黨干事長小澤一郎、與小澤關(guān)系密切的實(shí)力派人物——擔(dān)任民主黨參議院議員會(huì)長的輿石東等人，都是建立“日美中等邊三角形”關(guān)系的鼓吹者�？梢哉f，在中美兩國之間保持平衡的主張，在民主黨內(nèi)占據(jù)相對(duì)優(yōu)勢。這種政策取向必然反映到鳩山政府對(duì)沖繩縣普天間美軍基地搬遷問題的態(tài)度上。普天間基地搬遷問題是導(dǎo)致鳩山內(nèi)閣下臺(tái)的重要原因之一。駐日美軍使用的普天間機(jī)場位于沖繩縣的宜野灣市，長達(dá)2800米的飛機(jī)跑道供以直升機(jī)為主的70多架美軍飛機(jī)起降。長期以來，當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)美國軍機(jī)噪音晝夜擾民表示強(qiáng)烈不滿。1995年9月發(fā)生的駐沖繩基地的美軍強(qiáng)暴當(dāng)?shù)厣倥�的犯罪事件，再次激起�?dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈抗議。美軍高層人士飛抵沖繩“滅火”之際，曾在宜野灣市上空視察，承認(rèn)機(jī)場地處居民住宅密集區(qū)，無論平時(shí)還是戰(zhàn)時(shí)都難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。1996年4月，日美兩國政府經(jīng)多年談判終于達(dá)成協(xié)議，決定在5—7年內(nèi)，美軍全面返還沖繩普天間機(jī)場，選定沖繩縣的名護(hù)市邊野古沿岸作為普天間機(jī)場的遷移地。美方還提出加強(qiáng)日美同盟的新要求，以便更有效地應(yīng)對(duì)“后冷戰(zhàn)”時(shí)期的地區(qū)及全球性問題。然而，普天間機(jī)場搬遷協(xié)議遲遲未能落實(shí)。其間，日美關(guān)系發(fā)生了許多復(fù)雜的狀況。表1—1記錄了日美關(guān)系中的主要問題及日美交涉情況，反映出日美兩國政府不斷深化同盟合作的努力，以及日本民主黨執(zhí)政后產(chǎn)生的新問題。