《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村土地政策改革試驗(yàn)》是中國土地勘測規(guī)劃院“土地政策實(shí)施監(jiān)測評估”項(xiàng)目的年度成果!缎滦统擎(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村土地政策改革試驗(yàn)》以江蘇、浙江、湖北、江西、四川、貴州六個(gè)實(shí)證基地為平臺,對當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中重要的土地政策,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、宅基地退出等農(nóng)村土地政策,以及城市內(nèi)部土地閑置利用、城鎮(zhèn)土地二次開發(fā)等政策進(jìn)行了長期監(jiān)測評估。通過對比政策實(shí)施過程中的問題和經(jīng)驗(yàn),分析問題產(chǎn)生的原因并進(jìn)一步完善和創(chuàng)新相關(guān)土地政策,增強(qiáng)國土管理部門對土地的監(jiān)管和調(diào)控能力,為土地政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮更好的作用提供決策依據(jù)。
序
第一章 新型城鎮(zhèn)化:土地政策改革作為一種工具
一 新型城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)和機(jī)遇
二 為什么關(guān)注土地?
三 新型城鎮(zhèn)化:土地可以成為一種好的工具
四 當(dāng)前中國農(nóng)村土地政策改革地方系列試驗(yàn)
五 研究問題的提出和內(nèi)容安排
第二章 農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性:理論辨析和分析框架
一 集體建設(shè)用地究竟是否是資產(chǎn)?
二 “虛擬”或“未釋放”的價(jià)值:爭議中的觀點(diǎn)
三 從極端中走出:理論辨析和現(xiàn)實(shí)評判
四 農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性:我們更應(yīng)該關(guān)注什么?
五 政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新:本書的分析框架
第三章 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn):價(jià)值的“釋放”與向“授人以漁”的轉(zhuǎn)變
一 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn):被“束縛”的價(jià)值
二 價(jià)值“釋放”:需要關(guān)注兩個(gè)問題
三 江蘇宜興的年租制:“繁榮下的隱憂”
四 湖北沙洋的招拍掛:“只欠東風(fēng)”的尷尬
五 四川郫縣的“一攬子”流轉(zhuǎn)模式:“去區(qū)位化”的探索
六 價(jià)值“釋放”的對比:“蛋糕”的大小和分配
七 結(jié)論及對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策改革的啟示
附錄 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策梳理
第四章 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤:“做蛋糕”和“切蛋糕”
一 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤:一種新的理解
二 政府主導(dǎo)的模式:浙江嘉善的經(jīng)驗(yàn)
三 市場主導(dǎo)型的引入:湖北沙洋的經(jīng)驗(yàn)
四 農(nóng)民集體的力量:四川郫縣的經(jīng)驗(yàn)
五 不同掛鉤實(shí)施模式的績效與成本比較
六 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的啟示
附錄 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)政策梳理
第五章 宅基地退出機(jī)制:政府的“退”與“推”
一 宅基地退出機(jī)制:現(xiàn)實(shí)中新的訴求
二 宅基地退出的理論本質(zhì):公共物品的難題
三 農(nóng)戶的自發(fā)退出:廣泛存在但規(guī)模很小
四 政府主導(dǎo)的退出:規(guī)模大但成本也高
五 政府主導(dǎo)的局部“退讓”:明顯的績效改善
六 農(nóng)民集體的自組織:充分顯現(xiàn)的績效和不能忽略的隱患
七 “退”與“推”:宅基地退出模式的選擇
八 結(jié)論及對宅基地退出政策改革的啟示
附錄 宅基地退出相關(guān)政策梳理
第六章 土地及地上房屋征收:困境、試驗(yàn)與反思
一 土地及地上房屋征收:利益與矛盾
二 征收是公共物品供給的一種工具
三 湖北沙洋的政府征收:公權(quán)力的運(yùn)用及其改進(jìn)
四 深圳大沖村的“城中村”改造:利益共享機(jī)制的探索
五 土地及地上房屋征收:困境與反思
六 土地及地上房屋征收政策試驗(yàn)的啟示
附錄 土地及地上房屋征收政策梳理
第七章 耕地保護(hù)補(bǔ)償新機(jī)制:職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新
一 耕地保護(hù)困境:公共物品供給的難題
二 實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的集體行動(dòng):理論辨析
三 成都耕地保護(hù)基金:目標(biāo)重塑下的政府職能轉(zhuǎn)變
四 福建省舊村復(fù)墾的占補(bǔ)平衡:職能重塑下的管理方式轉(zhuǎn)變
五 耕地保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新:職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新
六 本章主要結(jié)論和政策啟示
附錄 耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)政策梳理
第八章 低丘緩坡綜合開發(fā):直觀收益與暗含風(fēng)險(xiǎn)
一 低丘緩坡土地綜合開發(fā):公共物品供給的視角
二 贛、黔、浙的低丘緩坡開發(fā)試點(diǎn)概況
三 明顯收益的檢驗(yàn):地方政府當(dāng)期經(jīng)濟(jì)收益能夠?qū)崿F(xiàn)
四 直觀問題的判斷:政府行政低效的問題
五 暗含風(fēng)險(xiǎn)的辨析:影響長期社會(huì)收益的風(fēng)險(xiǎn)
六 低丘緩坡開發(fā):現(xiàn)行規(guī)則的改進(jìn)
七 “反推”市場化結(jié)局:早期“四荒地”拍賣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
八 低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策試驗(yàn)的啟示
附錄 低丘緩坡土地開發(fā)利用相關(guān)政策梳理
第九章 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村土地政策改革:財(cái)富、分配和管理
一 農(nóng)村土地政策改革與新型城鎮(zhèn)化:總體評價(jià)
二 農(nóng)村土地政策改革中的財(cái)富積累
三 農(nóng)村土地政策改革中的分配效應(yīng)
四 農(nóng)村土地政策改革的成本與管理方式創(chuàng)新
五 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村土地政策改革的建議
后記
《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村土地政策改革試驗(yàn)》:
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土地已經(jīng)在過去幾十年里為城鎮(zhèn)的發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用,但是帶有明顯城市傾向的政策也帶來了城鄉(xiāng)差距逐漸擴(kuò)大的問題。解決“三農(nóng)”問題,不僅關(guān)系到民生,更是我國城市化與工業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展的必要條件。但問題是,僅靠農(nóng)業(yè)的積累是無法自發(fā)解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問題,也無法實(shí)現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)向更集約、更環(huán)保和更經(jīng)濟(jì)的模式。這些都需要更有效的制度安排、更完備的規(guī)劃和更充足的資本投入。當(dāng)前這些必需的政策或者生產(chǎn)要素多集中于城市,因此只有對現(xiàn)行體制的改革,才能實(shí)現(xiàn)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)逐漸證明了土地是一種獨(dú)特的政策工具,可以用來平衡資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、資本積累、發(fā)展機(jī)會(huì)等多目標(biāo)任務(wù)之間的均衡。
正如前面論述的“一舉三得”的效果,如果農(nóng)村土地政策改革適當(dāng),可以在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展過程中發(fā)揮明顯的作用。但是,從對當(dāng)前中國農(nóng)村土地改革一系列的地方試驗(yàn)可以看出,并不是所有的政策都實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)的政策績效,大多數(shù)的政策設(shè)計(jì)僅僅是在小范圍實(shí)施,甚至被上級政府叫停。
這也給我們帶來了一個(gè)疑問,為什么有的地方政策創(chuàng)新的效果很好,而有的地方政策創(chuàng)新卻沒有過多的反響?是政策本身設(shè)計(jì)的問題,還是政策的外部環(huán)境的影響,抑或是政策實(shí)施者自身的原因?當(dāng)前的農(nóng)村土地政策改革,究竟該從何處人手,針對什么進(jìn)行改革,才是妥當(dāng)和適宜的?
以上是全書所要研究問題的一般化表述。即,我們能夠理解土地在未來農(nóng)村發(fā)展過程中潛在的作用,也能夠理解土地具有潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,但是“眼睜睜”地看著這種作用和價(jià)值,究竟該如何人手才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的作用和價(jià)值上的最大化,同時(shí)實(shí)現(xiàn)價(jià)值分配和社會(huì)發(fā)展的公平。為了回答這個(gè)一般化的問題,本書將嘗試通過對下面的具體問題的分析來給出(不全面的)答案。
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對于公共產(chǎn)權(quán)下的中國土地資源管理,值得關(guān)注的不單是如何“把蛋糕做大”,如何“分蛋糕”可能是更為重要的問題!巴恋刎(cái)政”雖然推進(jìn)了工業(yè)化和城市發(fā)展,然而一定程度上也犧牲了農(nóng)民的利益。中央1號文件連續(xù)十年關(guān)注“三農(nóng)”問題,說明縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是當(dāng)前“分蛋糕”的一個(gè)重要導(dǎo)向。如何讓農(nóng)民在工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中享受“遲來的紅利”,成為當(dāng)前農(nóng)村管理的重點(diǎn)之一。
農(nóng)村土地價(jià)值釋放逐漸引起了廣泛關(guān)注。它可以理解為放松現(xiàn)有土地制度對農(nóng)村土地利用的一些限制,通過農(nóng)村土地的市場價(jià)格實(shí)現(xiàn)及其資本作用的顯現(xiàn),實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富分配向農(nóng)村傾斜,進(jìn)而帶動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。實(shí)際上,無論是2012年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的新型城鎮(zhèn)化,還是理論界的大量探索,都表明釋放農(nóng)村土地價(jià)值可成為農(nóng)村分享紅利的有效途徑。
問題是,如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地價(jià)值的釋放?實(shí)踐中,各地已經(jīng)開展了一系列嘗試,比如成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)踐、重慶“地票”、深圳集體建設(shè)用地直接“入市”等。國土資源部近期也在積極醞釀土地管理制度改革,比如研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見、宅基地制度改革試點(diǎn)等。但是,這類改革不是沒有風(fēng)險(xiǎn),不僅理論研究,就是政府內(nèi)部也存在不同意見。比如,對造成農(nóng)民“被上樓”的質(zhì)疑、對可能引起土地一級市場混亂的疑慮等。
爭議的存在正說明了如何釋放農(nóng)村土地資源價(jià)值是一個(gè)有實(shí)際意義的重大議題。同時(shí),爭議也說明理論上也還有很多難點(diǎn)懸而未決。比如,是繼續(xù)采用“自上而下”的頂層設(shè)計(jì),還是鼓勵(lì)地方創(chuàng)新?是通過政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)移支付,還是由市場來完成?是由政府組織,還是農(nóng)民自己實(shí)現(xiàn)?這些都可以歸結(jié)到公共資源管理機(jī)制的選擇問題,是當(dāng)前公共資源管理科學(xué)研究的熱點(diǎn)。這類理論問題在國際研究中仍未有系統(tǒng)的答案,但對公共資源管理機(jī)制本身以及對土地管理機(jī)制比較的研究,如私法下的土地發(fā)展權(quán)市場和公法下的土地規(guī)劃等,已能提供很好的理論基礎(chǔ)。在國內(nèi)針對該問題的研究還處在起步階段,關(guān)注較多的是政府征地范圍、集體建設(shè)用地能否直接人市等價(jià)值判斷上的爭論,還很少提及更深層次的證據(jù),如不同管理機(jī)制的效果、效率和額外效應(yīng)等。因此回答中國目前農(nóng)村土地資源價(jià)值釋放管理機(jī)制的選擇問題,尤其是基于實(shí)踐中各種不同的地方實(shí)踐,既可以為當(dāng)前理論上的爭論提供系統(tǒng)的論據(jù),也可以為實(shí)踐提供科學(xué)的依據(jù),具有十分明顯的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
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