在現(xiàn)代國家，政府依法理財似乎天經(jīng)地義，實際操作卻并非易事，其前提是要有一個成熟的法律框架。我國1994年《預(yù)算法》的頒布，向財政預(yù)算管理的法制化邁進(jìn)了重要的一步，但時至今日卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實際需求，甚至成為政府預(yù)算改革的掣肘。《公共預(yù)算研究系列：構(gòu)建中國公共預(yù)算法律框架》集合了國內(nèi)預(yù)算法研究領(lǐng)域的專家和學(xué)者，以國家轉(zhuǎn)型作為分析的起點，闡述了預(yù)算管理的法制化與國家治理的關(guān)系，主要針對我國的預(yù)算法律法規(guī)存在的問題和原因進(jìn)行了深入的剖析，并提出了建設(shè)性的修改意見。書中有關(guān)美國、英國和OECD國家預(yù)算法律框架的研究為完善我國預(yù)算法律框架提供了比較的視角。
中國的預(yù)算法與我很有緣分。我的第一篇有關(guān)中國財政的文章是關(guān)于中國1995年初生效的《預(yù)算法》。那是因為我在1995年讀到王紹光和胡鞍鋼著的《中國國家能力報告》，引起我對一些技術(shù)性問題的興趣，例如，財政收入包括債務(wù)收入；官方統(tǒng)計的赤字比“實際數(shù)據(jù)”少得多；預(yù)算之外還有基金；等等。因為這些做法與我所知道的會計概念大有出入，使我開始從學(xué)術(shù)角度回歸祖國。我也開始注意美國的預(yù)算法，并在1999年發(fā)表一篇關(guān)于美國預(yù)算法的文章。2001年我到清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院當(dāng)客座教授，同時財政部邀請我擔(dān)任政府預(yù)算和會計改革的顧問。之后我經(jīng)�；貒v課和開會，對國內(nèi)財政政策和財務(wù)管理更加多一些了解。沒有想到那篇美國預(yù)算法的文章竟然擴(kuò)展到2005年中國財政部委托我研究美國預(yù)算法，作為當(dāng)時討論修改預(yù)算法的參考資料。接著，2006年我應(yīng)國際貨幣基金組織邀請參加咨詢團(tuán)來華，從國際比較角度為預(yù)算法修改提出建議。當(dāng)時我會見了一些參與該工作的官員學(xué)者，對其中奧妙更加入神。所以我后來建議中山大學(xué)行政管理研究中心舉辦一個關(guān)于預(yù)算法的專題研討會，獲得馬駿教授贊同，這個會于
2008年4月在廣州召開。與會學(xué)者又使我增加了知識，并了解到這個研究領(lǐng)域的機(jī)會和難處。這個研討會的具體成果就是這本書收集的文章。
應(yīng)編者之邀請，我利用這個機(jī)會談?wù)剬︻A(yù)算法研究的一些感想。這些感想來自上述的經(jīng)驗，以及我閱讀了近十年來發(fā)表的幾十篇有關(guān)中國預(yù)算法的學(xué)術(shù)文章后的體會。（請參看許云宵和我合編的參考書目。）
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牛美麗，中山大學(xué)中國公共管理研究中心研究員，政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授，主要研究領(lǐng)域為公共預(yù)算與財政管理。
馬蔡琛，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，主要研究領(lǐng)域為公共預(yù)算、公共財政管理、公共選擇理論與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。
第一部分 中國公共預(yù)算的演進(jìn)
走向“預(yù)算國家”：財政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)
1978年后現(xiàn)代預(yù)算在中國的成長
難以走向共和——中國近代預(yù)算制度的變遷與啟示
第二部分 公共預(yù)算的法制化建設(shè)
預(yù)算法律責(zé)任探析
中國預(yù)算的法律性分析
公共預(yù)算的契約性
我國公共預(yù)算法治化與人大預(yù)算審查監(jiān)督制度建設(shè)
基于程序視角的中國公共預(yù)算法制化進(jìn)程
第三部分 《預(yù)算法》修改
法治-治理-政府約束與《預(yù)算法》修訂
反思《預(yù)算法》：目標(biāo)、實踐與原則
我國《預(yù)算法》的沖突、問題與完善
構(gòu)建中的中國公共預(yù)算法律框架——兼論中國《預(yù)算法》的修訂問題
預(yù)算報告審批與《預(yù)算法》改革
政府預(yù)算編制環(huán)節(jié)問題與完善思路探討
中國“錢袋子”權(quán)力的突破：預(yù)算修正權(quán)
落實人大預(yù)算權(quán)力 推進(jìn)公共預(yù)算法制化建設(shè)
第四部分 國際經(jīng)驗探討與借鑒
美國聯(lián)邦預(yù)算法律：構(gòu)造、演變及對中國的啟示
預(yù)算立憲制度比較研究——一個文本分析的視角
OECD預(yù)算法的基本原則與預(yù)算改革
英國公共預(yù)算制度的演進(jìn)
國際比較視野下的中國財政轉(zhuǎn)移支付法律制度框架思考
第五部分 中國預(yù)算管理的其他相關(guān)問題
中國政府間財政轉(zhuǎn)移支付影響因素的實證分析——離基本公共服務(wù)均等化還有多遠(yuǎn)
探究財政“超收”原因，強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制
試論公共財政下政府會計的目標(biāo)與改革
結(jié)語及附錄
結(jié)語：反思《預(yù)算法》修訂
附錄：有關(guān)中國《預(yù)算法》的部分
學(xué)術(shù)文章（2001-2010年）
1.集中統(tǒng)一
預(yù)算改革，尤其是部門預(yù)算和國庫體制改革，極大地推動了財政收支的集中統(tǒng)一。前者將原來分散的財政資金分配權(quán)集中到財政部門，并由財政部門制定統(tǒng)一的程序和規(guī)則來進(jìn)行規(guī)范。后者將分散的賬戶和資金集中起來，并在資金的使用過程中由財政部門進(jìn)行監(jiān)督與控制。這些都使得財政收支的分配和使用不再像原來那樣是完全沒有監(jiān)督和控制的。在新的預(yù)算制度下，各個部門都必須遵守既定的程序和規(guī)則申請并經(jīng)審查和批準(zhǔn)之后才能獲得資金，也必須遵守既定的程序與規(guī)則才能使用資金，開展活動。
部門預(yù)算改革的基本思路是政府預(yù)算以部門為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，“一個部門一本預(yù)算”。它要求各部門按照法律或者部門的法定職責(zé)，將部門預(yù)算與部門的工作目標(biāo)緊密地結(jié)合起來，統(tǒng)一安排使用財政性資金。部門預(yù)算改革主要包括兩大基本內(nèi)容（中國發(fā)展研究基金會，2008：19-20）。
首先，采取綜合預(yù)算的方法編制部門預(yù)算，要求部門將所有的收支都統(tǒng)一納入部門預(yù)算，這就改變了以前政府預(yù)算只反映預(yù)算內(nèi)收支，大量預(yù)算外資金只報賬甚至不報賬的粗放管理方式。2002年，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化收支兩條線，進(jìn)一步加強(qiáng)財政管理的意見》，財政部門加大了將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度，將公安部等5個部門的行政性收費全部納入預(yù)算管理，對國家質(zhì)檢總局等28個部門實行“收支兩條線”管理。隨后幾年，每年都逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理或?qū)嵭惺罩撱^。到2007年上半年，國務(wù)院批準(zhǔn)的收費項目90%以上已納入預(yù)算管理，政府性基金則全部納入預(yù)算管理。這些資金都全額上交國庫或財政專戶，支出則納入部門預(yù)算編制范圍。
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