前　　言 把握首都發(fā)展核心要義，加快構建以首都為核心的世界級城市群是當前首都北京乃至京津冀地區(qū)的重大課題。本書以“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這一重大時代課題為主線，從首都發(fā)展的內(nèi)涵闡釋、歷史演進、面臨的新形勢新挑戰(zhàn)新要求、工作要點等維度，深刻闡釋和系統(tǒng)把握首都發(fā)展核心要義，提出新時代首都高質量發(fā)展的路徑選擇，加快建設以首都為核心的世界級城市群。本書的主要研究內(nèi)容如下。 第一，深刻闡釋首都發(fā)展的基本內(nèi)涵，辨析首都功能與城市功能的差異。 首都功能與城市功能交叉融合，存在辯證統(tǒng)一的關系。城市功能是任何一座城市形成發(fā)展必然產(chǎn)生的作用和效能。首都功能是首都所在城市為了實現(xiàn)首都職能所進行的區(qū)別于其他一般城市的戰(zhàn)略定位。城市功能是首都功能得以持續(xù)發(fā)展的重要基礎。首都功能為城市功能帶來更多的資源要素，促進城市經(jīng)濟高速增長，提升城市品位。首都城市功能則是首都功能與城市功能的高度疊加，在優(yōu)先次序和重要程度上首都功能優(yōu)先于城市功能，但不意味著不需要城市功能，兩者是相互促進、相互作用的過程。北京具有代表國家首都和承擔一般城市功能的雙重身份，首都功能中最核心的是政務服務功能，城市功能中最基礎的是經(jīng)濟功能，兩種功能的良性運行需要空間上的合理布局，才能相互促進，否則就會相互擠壓和遏制，引發(fā)特大城市病。北京需要正確認識“都”與“城”之間的辯證統(tǒng)一關系，確保兩者之間相互補充和促進，尋找更可持續(xù)發(fā)展、高質量發(fā)展的平衡點和增長引擎，“都”與“城”需要新的平衡和協(xié)調(diào)。 與首都“四個中心”定位不相符的功能都可以界定為非首都功能，但非首都功能與城市功能不能直接畫等號。兩者之間具有某些重合，但不完全一致。保障和服務首都功能運行的應該是城市功能，如基本的生活服務業(yè)、基本的教育醫(yī)療、社會保障、生態(tài)建設、文化等公共服務與基礎設施功能等。那些影響首都功能與城市功能運行的、發(fā)展過多的功能應該是典型的非首都功能。以北京城市副中心和雄安新區(qū)建設為引擎，建立從核心區(qū)到發(fā)展新區(qū)再到河北天津周邊地區(qū)的梯度疏解模式，有針對性地加強供給側結構性改革，有效降低北京人口密度、逐漸破解北京特大城市病難題，加快構建以首都為核心的世界級城市群。 第二，系統(tǒng)梳理首都發(fā)展的功能演進，提出首都城市功能演變的四個階段。 本書創(chuàng)造性地提出了首都發(fā)展經(jīng)歷了四個階段。根據(jù)首都功能定位的歷史演變，北京的城市發(fā)展可分為以下四個階段。 一是消費城市階段（1900～1949）：空間問題不太明顯。近代以來，隨著殖民者入侵，西方文化、金融資本、科學技術大量涌入，促使北京傳統(tǒng)城市的資本性增強，進而呈現(xiàn)世俗化與商業(yè)化特征。北京從政治、軍事中心變成消費城市。1900～1949年，北京一直圍繞消費型商業(yè)都市而發(fā)展。這一時期，北京城市發(fā)展相對滯后，城市規(guī)模相對較小，人口膨脹問題不突出，空間問題不明顯。 二是工業(yè)城市階段（1949～1996）：空間問題不斷顯現(xiàn)。新中國成立后，由于當時形勢需要，北京由消費型城市轉變?yōu)樯�產(chǎn)型工業(yè)城市。新中國成立之初，百廢待興，中央對北京提出“變消費城市為生產(chǎn)城市”的指導方針，北京以舊城為中心進行了行政中心改擴建和工業(yè)區(qū)布局。1953年編制的《改建與擴建北京市規(guī)劃草案》確定北京為我國政治、經(jīng)濟和文化的中心。作為城市性質的空間落實，規(guī)劃方案在東北郊、東郊等地設置大片工業(yè)區(qū)。隨著各類要素在中心區(qū)的高度集聚，城市發(fā)展問題逐漸顯現(xiàn)，以重工業(yè)為核心的發(fā)展戰(zhàn)略與首都城市功能定位產(chǎn)生矛盾，造成了嚴重的環(huán)境污染、交通擁堵等問題，日益短缺的水資源難以支撐高耗能、高耗水的重化工業(yè)體系。 三是首都經(jīng)濟階段（1996～2014）：空間問題日益嚴重。1997年，北京八次黨代會提出“首都經(jīng)濟”概念，發(fā)展符合首都城市功能要求和資源特點的知識經(jīng)濟和高新技術產(chǎn)業(yè)，積極清退與首都功能要求不相符的產(chǎn)業(yè)。北京一些深層次矛盾和空間布局不合理問題更加嚴重，人口資源環(huán)境矛盾日益凸顯。1997年，北京市常住人口為1240萬人，2013年增長到2114.8萬人，平均每年增加54.7萬人，相當于每年新增一個外國大城市的規(guī)模。從各區(qū)人口增長看，2005～2013年，北京人口增長最快的是昌平、朝陽、海淀和豐臺等區(qū)，年均增長分別為13.8375萬人、12.9875萬人、12.375萬人和8.6625萬人。北京五環(huán)路內(nèi)約667平方公里范圍內(nèi)的常住人口達到1000萬人左右，是以全市大約4%的占地面積集聚全市約50%的人口，人口在局部空間的過快增長和膨脹，引發(fā)了特大城市病。 四是首都發(fā)展階段（2014年至今）：空間問題亟待破解。2014年2月25日，習近平總書記視察北京時指出，要緊緊抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，優(yōu)化城市功能和空間結構布局。北京市編制《北京城市總體規(guī)劃（2016～2035年）》，確定突出把握首都發(fā)展、減量集約、創(chuàng)新驅動、改善民生的要求，形成“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間布局。首都北京進入城市更新、減量發(fā)展的空間優(yōu)化關鍵階段，以創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、減量發(fā)展實現(xiàn)高質量發(fā)展。 第三，首都城市功能的國際比較研究。 按照首都定位、環(huán)境治理、都市圈形成與區(qū)域治理協(xié)調(diào)的脈絡，對美國首都華盛頓、英國首都倫敦、日本首都東京和法國首都巴黎進行了全面剖析和對比。在橫向比較分析的基礎上，得到若干政策啟示，以期對首都北京及京津冀世界級城市群的建設有所借鑒。世界級城市群通常由若干都市連綿帶或都市圈組成，而都市圈的連接是形成世界級城市群的關鍵步驟。對首都城市而言，都市圈形成與城市群發(fā)展的最關鍵部分是通過首都功能重組，鞏固首都發(fā)展核心要義，在科學資源配置的基礎上形成合理的區(qū)域分工，實現(xiàn)區(qū)域共贏。國際首都城市及城市群發(fā)展經(jīng)驗表明，首都功能重組與優(yōu)化，是周邊都市圈形成和區(qū)域發(fā)展協(xié)同的必經(jīng)之路。當前京津冀地區(qū)內(nèi)部存在城市發(fā)展能力梯度落差較大，經(jīng)濟密度較小、產(chǎn)業(yè)結構偏重，產(chǎn)業(yè)關聯(lián)松散等問題，尚未形成世界級城市群一般具有的多核心、星云狀、網(wǎng)絡化空間結構。京津冀世界級城市群的建設首先要著眼于北京首都功能的重組與優(yōu)化。 第四，分析首都發(fā)展面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)、新要求。 從國際形勢看，當前世界經(jīng)濟處于后危機時代的轉型調(diào)整期，全球經(jīng)濟運行表現(xiàn)為復蘇步伐逐漸加快，有望進入加速增長的“新階段”。從國內(nèi)形勢看，經(jīng)濟保持了穩(wěn)中向好態(tài)勢。北京面臨的新挑戰(zhàn)主要包括大城市病治理、非首都功能疏解、城市精細化治理等。新時代對首都發(fā)展提出的新要求如下：一是從城市發(fā)展轉向首都發(fā)展；二是從粗放發(fā)展轉向減量發(fā)展；三是從單一發(fā)展轉向全面發(fā)展；四是從高碳發(fā)展轉向綠色發(fā)展；五是從大國首都轉向強國首都。 第五，全面剖析了首都發(fā)展核心要義的本質特征與工作重點。 首都發(fā)展核心要義的本質內(nèi)涵與特征表現(xiàn)為，圍繞“四個中心”功能建設和“四個服務”水平提升，以構建優(yōu)良政務環(huán)境為第一要義，以五位一體全面發(fā)展為核心內(nèi)涵，以政務服務與產(chǎn)業(yè)服務功能分區(qū)化、實現(xiàn)空間均衡發(fā)展為關鍵手段，以適應人民美好生活需要為最終目標，加快構建以首都為核心的世界級城市群。 一是以構建優(yōu)良政務環(huán)境為第一要義�！八膫�中心”功能建設與“四個服務”能力提升是首都發(fā)展的全部要義，其中政治中心建設是首都發(fā)展核心要義的核心，構建優(yōu)良的政務環(huán)境，全力做好服務保障是首都發(fā)展的首要職責。文化中心是傳承中華文明和體現(xiàn)國家軟實力的空間載體，為政治中心提供文化支撐；國際交往中心是大國首都的基本功能，也是國際影響力、國家形象的集中體現(xiàn)；科技創(chuàng)新中心是順應時代潮流發(fā)展的必然要求，也是大國首都的經(jīng)濟支撐。 二是以五位一體全面發(fā)展為核心內(nèi)涵。首都發(fā)展核心要義要體現(xiàn)為五位一體的全面發(fā)展。經(jīng)濟建設上要以深化供給側結構性改革為主線，實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展；政治建設上要堅持黨對一切工作的領導，全力服務保障首都功能；文化建設上必須充分彰顯文化自信和價值；社會建設上要讓人民有更多獲得感，織牢做強社會保護網(wǎng)，更好滿足人民對美好生活的需要；生態(tài)文明建設上要更加重視大氣等環(huán)境污染問題的治理，強化生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控。 三是以政務服務與產(chǎn)業(yè)服務功能分區(qū)化、實現(xiàn)空間均衡發(fā)展為關鍵手段。北京空間資源分布不合理、不均衡是北京特大城市病的核心問題和主要原因。早在1983年編制的北京城市總規(guī)中就提出要嚴格控制城市人口規(guī)模，市區(qū)堅持“分散集團式”布局，嚴控在京新建和擴建企業(yè)、事業(yè)單位，逐步把市區(qū)的一部分企業(yè)和單位遷移到衛(wèi)星城鎮(zhèn)。這是最早提出的疏解功能、優(yōu)化空間布局方案。但這么多年來這一問題并沒有得到有效解決。把握首都發(fā)展核心要義，以疏解非首都功能為契機，加強資源的空間優(yōu)化布局和均衡發(fā)展，加快公共服務的均等化供給，加快南北均衡與城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，破解發(fā)展難題，推動首都高質量發(fā)展。本書創(chuàng)造性地提出，破解北京特大城市病，把握首都發(fā)展核心要義，落實首都城市戰(zhàn)略定位、疏解非首都功能，關鍵是要以政務服務與產(chǎn)業(yè)服務功能分區(qū)化為關鍵抓手，即核心區(qū)重點是做好中央政務服務保障，其產(chǎn)業(yè)服務、經(jīng)濟服務功能疏解到北京發(fā)展新區(qū)，從空間上進行優(yōu)化布局，從根本上降低核心區(qū)的人口密度、就業(yè)密度，為保障中央政務服務騰出空間。 四是以適應人民美好生活需要為最終目標。首都發(fā)展要滿足人民日益增長的美好生活需要，多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中抓重點、補短板、強弱項，認識北京的不充分表現(xiàn)在四個“性”，即便利性、宜居性、多樣性、公正性，合理引導預期，促進美好生活需要的多層次發(fā)展和人的全面發(fā)展。 落實首都發(fā)展核心要義的工作重點如下。首先，功能聚焦。首都功能聚焦就是要進一步突出核心，以政治中心功能為“綱”。東、西城集中強化服務保障首都服務功能，弱化經(jīng)濟功能，減少企業(yè)集聚度，降低就業(yè)密度，將文化產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等資源要素轉移到發(fā)展新區(qū)，發(fā)展新區(qū)集中做好文化中心、科技創(chuàng)新中心等功能承接，高質量做強首都經(jīng)濟。其次，優(yōu)化服務。要構建全流程、全方位、立體式的行政事業(yè)功能服務體系，實施服務體系的供給側改革。要完善服務制度，創(chuàng)新服務模式，構建“北京服務”品牌。再次，治理高效。提高城市治理智能化水平，全面實現(xiàn)城市管理聯(lián)動，深度完善“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機制，提升城市治理效能。要推動民生服務便捷高效，實現(xiàn)公共管理精準精確。最后，宜居宜業(yè)。加強安全社區(qū)建設、提升社區(qū)環(huán)境質量，發(fā)展“高精尖”產(chǎn)業(yè)，開展“宜居宜業(yè)”評價，推進“宜居宜業(yè)”創(chuàng)建工作。 第六，創(chuàng)造性地提出了落實首都發(fā)展核心要義、構建世界級城市群的路徑選擇。 一是建立總規(guī)落實機制，強化組織領導。要建立總規(guī)引領、全域管控的空間優(yōu)化體系，強化政務服務功能與城市經(jīng)濟功能的空間合理布局，完善總規(guī)實施的組織領導和監(jiān)督問責制度。抓好新版城市總規(guī)實施，優(yōu)化核心區(qū)的空間布局，以全力服務保障首都功能、構建優(yōu)良政務環(huán)境為核心要義和首要職責，核心區(qū)內(nèi)限制開發(fā)，弱化經(jīng)濟功能，聚焦政務服務和古都保護服務功能，將部分文化創(chuàng)意、金融總部、科技創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)功能轉移到北京發(fā)展新區(qū)。進一步擴大留白增綠空間，騰退用地僅限于增加綠地和設施建設，即使暫時閑置，也不應新增企業(yè)，可待交通承載力提升后再考慮，通過減企業(yè)、減機構、減人口，真正降低通勤強度，讓古都“靜下來”。依托故宮、北海、景山等公園，借助中軸線申遺契機，推動古都修復與城市更新，打造公園式的中央政務區(qū)。 二是建立央地聯(lián)動機制，推進部門協(xié)同。構建中央與地方（包括北京、天津、河北）的共同實施業(yè)務推進、成果共享、項目合作等工作機制，加快落實首都發(fā)展核心要義。要充分發(fā)揮京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加快探索建立規(guī)劃制度統(tǒng)一、發(fā)展模式共推、治理方式一致、區(qū)域市場聯(lián)動的新機制，完善京津冀區(qū)域合作工作機制，深化京津冀在規(guī)劃銜接、跨區(qū)域重大基礎設施建設、環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控、產(chǎn)業(yè)結構布局調(diào)整、改革創(chuàng)新等方面的合作，提升合作層次和水平。要充分發(fā)揮首都規(guī)劃委員會在非首都功能疏解、文物騰退空間優(yōu)化提升、城市安全防線構筑、城市精細化治理等方面的決策協(xié)調(diào)作用，形成常態(tài)化的高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，加強北京市與駐京的黨政軍單位干部交流、信息流動和緊密對接，使各方同向發(fā)力，加快問題響應速度與治理效率，為落實首都發(fā)展核心要義提供更加高效、完備的服務支撐。 三是構建首都財政機制，服務首都功能。遵照財權與事權相統(tǒng)一原則，在首都規(guī)劃委基礎上，組建首都經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃委員會，構建首都財政制度，將東、西城劃為中央政務區(qū)，切實保障核心區(qū)的必要財政支出，提升疏解非首都功能的內(nèi)驅力。建立首都發(fā)展基金和首都預算制度，對維護首都安全穩(wěn)定、環(huán)境治理與美化、承辦國際會議及體育賽事等提供財政支撐。建立首都財政轉移支付制度，由重點開發(fā)和優(yōu)化調(diào)整地區(qū)向限制開發(fā)的東、西城進行財政轉移支付，提高對核心區(qū)重大基礎設施建設、公共產(chǎn)品投入的轉移支付比例。 四是構建“飛地”合作機制，增強輻射帶動。在加快北京城市副中心建設和全力支持雄安新區(qū)建設的同時，北京其他遠郊區(qū)特別是發(fā)展新區(qū)具有一定的空間優(yōu)勢和發(fā)展基礎，可作為集中承接非首都功能疏解的前沿陣地、重要臺階，加快南北均衡和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山等中心城區(qū)以“飛地經(jīng)濟”模式與通州、大興、房山等新區(qū)以及津冀、雄安等周邊區(qū)域加強合作，建立非首都功能疏解的承接示范區(qū)。完善“飛地合作”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，將重大項目、高尖精產(chǎn)業(yè)以及沒有污染的非首都功能疏解項目優(yōu)先安排到新區(qū)發(fā)展，加快培育首都高質量發(fā)展新高地、新樣板。制定北京“飛地合作”的空間優(yōu)化方案和優(yōu)惠政策，增強中心城區(qū)的輻射帶動力，以“核心區(qū)全力保障首都服務、新區(qū)高質量發(fā)展首都經(jīng)濟”的空間合理布局，破解中心城區(qū)“想發(fā)展無空間”、遠郊區(qū)“有空間難發(fā)展”的困境，加快推進首都高質量發(fā)展。 第七，空間布局與首都發(fā)展核心要義研究。 首都發(fā)展建設的目標就是立足首都城市戰(zhàn)略定位，著眼于新的歷史時期首都發(fā)展的新要求、新期待，針對首都城市發(fā)展方向和總體規(guī)模進行深入探究，研究適應新時代發(fā)展的空間格局，明確首都的城市性質和發(fā)展方向。在首都城市發(fā)展規(guī)模控制方面，一是如何嚴格控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口布局，實現(xiàn)人口與經(jīng)濟資源環(huán)境良性互動；二是如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模減量，堅持生態(tài)要素可持續(xù)發(fā)展路線，嚴格落實集約用地制度，實現(xiàn)土地統(tǒng)籌利用，發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用；三是如何降低平原地區(qū)開發(fā)強度，構建生態(tài)空間體系。在空間布局方面，要緊密結合首都發(fā)展核心要義的本質要求，加快構建“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間布局，改變傳統(tǒng)單中心集聚、城市“攤大餅”發(fā)展模式，實現(xiàn)城市的均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，構建首都發(fā)展核心要義的空間基礎。 第八，首都發(fā)展核心要義中的減量發(fā)展與全國政治中心建設研究。 把握首都發(fā)展核心要義，強化北京政務服務職能，要以減量發(fā)展實現(xiàn)首都北京高質量發(fā)展。首都減量發(fā)展的本質是要求以減量進一步提升首都發(fā)展質量，落實首都城市戰(zhàn)略定位，更好地服務于首都四個中心功能提升。減量不是目的，而是實現(xiàn)首都高質量發(fā)展的重要手段和方式轉變。北京市加快疏解整治促提升工作步伐，存在疏解整治促提升工作的難點問題。推進疏解整治促提升工作，要制定科學的疏解承接方案，減量不減質；強化優(yōu)質資源均衡布局，加強公共服務均等供給；適應城市深刻轉型要求，突出創(chuàng)新驅動與均衡發(fā)展；提高精治共治法治水平；強化政府與市場互動，促進首都均衡發(fā)展和功能分流，打造“北京服務”品牌，從根本上處理好“都”與“城”的關系，推進首都服務發(fā)展。 第九，首都發(fā)展核心要義中的全國文化中心建設研究。 要把加強國際文化交往、引領全國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、發(fā)掘歷史名城文化底蘊作為北京文化中心建設的現(xiàn)實基礎。同時要在戰(zhàn)略發(fā)展中堅持“三個文化帶”建設，形成“兩軸、兩核、三帶、多點”的歷史文化名城，并強調(diào)落地實施。同時注意加強“城村”文化協(xié)同保護意識，厘清歷史街區(qū)間的歷史文脈，增強歷史街區(qū)內(nèi)的工業(yè)文化保護。最終把北京建設成為市民具有積極文化保護意識、街區(qū)間具有清晰歷史文化機理的全國文化中心。 第十，首都發(fā)展核心要義中的國際交往中心建設研究。 北京成為國際交往中心是由其服務首都這個特性所決定的。北京的發(fā)展要在滿足服務首都的條件下，對國際交往中心的功能進行完善。北京建設國際交往中心面臨的主要問題包括：服務業(yè)配套體系不完善，知識產(chǎn)權保護不力；吸引國際跨國組織不均衡，外籍人才引入力度不夠；創(chuàng)新文化生產(chǎn)能力不強，國際宣傳媒介影響薄弱；城市病問題突出，綠色宜居城市建設滯后；等等。加快北京國際交往中心建設，要健全服務業(yè)配套體系，強化知識產(chǎn)權保護；吸引各類國際組織進駐，吸引高端外籍人才；加強文化創(chuàng)新，提升宣傳媒介影響力；加快疏解非首都功能，提升城市綠色宜居水平。 第十一，首都發(fā)展核心要義中的全國科技創(chuàng)新中心建設研究。 在北京科技創(chuàng)新中心建設基本情況分析的基礎上，剖析北京科技創(chuàng)新中心建設的主要問題，并提出科技創(chuàng)新中心建設的實現(xiàn)路徑。北京科技創(chuàng)新中心建設的主要問題包括：“官本位”思想的負面影響、高端人才短缺、人才流動率不高等問題制約著北京的科技人才隊伍建設；北京科技創(chuàng)新體制機制不完善；高校、科研院所與企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新還存在體制機制障礙；等等。加強北京科技創(chuàng)新中心建設，應加強科技人才隊伍建設，完善科技創(chuàng)新體制機制，提升首都地區(qū)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新能力。 世界級城市群是具有全球影響力和科技競爭力的城市區(qū)域，其核心地位突出、體系完整、聯(lián)系緊密、產(chǎn)業(yè)差異互補，是全球高端要素集成地、跨國公司總部匯聚地、信息傳輸重要樞紐、知識技術創(chuàng)新源頭。全面把握首都發(fā)展核心要義，加快全國科技創(chuàng)新中心建設，要充分發(fā)揮北京作為國家首都的科技創(chuàng)新優(yōu)勢，以協(xié)同發(fā)展為重要推動力，加快構建京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，共同發(fā)揮規(guī)模和集聚效應，加快構建以首都為核心、以科技創(chuàng)新為引領、高質量發(fā)展的世界級城市群。