序

行政機關(guān)是一個既簡單又復雜的法律概念。就簡單而言，其在觀念層面上似乎是不證自明，即使基于日常生活也明了一二的事項。但是，自中國1990年代初《行政訴訟法》施行起，行政機關(guān)便成為必須在法解釋譜系上被精確分析和定義的法律技術(shù)概念，或者從另一方面而言，該概念在制定法律爭議的制度環(huán)境中才第一次真正獲得了法律的屬性。而僅僅稍早于該立法時刻起步的中國行政法學，其諸如行政主體、行政行為等概念中的相關(guān)內(nèi)容也扎根于此并發(fā)展出諸多實定法性質(zhì)的內(nèi)容。

中國《行政訴訟法》自此開始至今的二十多年，也正是中國與國際社會緊密互動，國家社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的二十多年，由此也需要作為實定法上的概念行政機關(guān)去應對立法之前不曾存在的各種情況，多角度多基點的解釋方法被不斷開發(fā)，被廣泛靈活運用的法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織就是一例。這也正是定義行政機關(guān)時的復雜性所在。

這些復雜性都意味著行政法學界的研究視線在追逐最前沿問題的同時，還需要回到學理的原點，回到基本概念，關(guān)注其發(fā)生和發(fā)展的路徑，從而重新歸結(jié)出法律上的新判斷方法。這樣的研究過程中，比較法無疑是不可欠缺的研究視角和方法。

《行政機關(guān)的認定標準及其變遷》一書正是基于上述的問題意識，首先選取以美國法為研究對象的學術(shù)作品。該書以厘定國家-社會二元關(guān)系中行政權(quán)的邊界為關(guān)照，沿著美國法上規(guī)范衍變的脈絡，完整、系統(tǒng)、深入地剖析了行政機關(guān)這一不確定法律概念的判例演進，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)出行政職能標準和監(jiān)管關(guān)系標準。以此為前提，作者還總結(jié)了認定標準的變遷并挖掘除標準變遷的推力，力圖廓清立法-學理-判例互動過程中的制度背景，呈現(xiàn)認定標準的歷史生成和制度變遷。最終，作者嘗試將我國現(xiàn)實予以帶入，在充分甄別的基礎(chǔ)上開展了審慎的比較法作業(yè)，并從具體事例的引入、法律移植的效果等角度提出值得進一步反思的問題。

本書作者王軍，是我指導的學生。經(jīng)過七年修讀，他以私人主體的信息公開義務、何為行政機關(guān)為題先后完成碩士、博士學位論文，并針對我國法律實踐中出現(xiàn)的公共企事業(yè)單位信息公開、私主體的公法義務、合作治理中的責任分擔等難題形成了系列研究。就本書而言，其價值和特色主要體現(xiàn)在四個方面：

一是有助于推進、深化對行政機關(guān)概念的理論研究和實踐探索。長期以來，行政機關(guān)作為行政訴訟被告的同義用語，絕大多數(shù)情形下均被用于程序意義上當事人確定的場合，而少之又少地從行政機關(guān)概念的內(nèi)涵與外延、行政權(quán)的邊界等角度切入展開討論。本書緊緊抓住行政機關(guān)的認定標準這一核心研究任務，從爭議的核心場域私主體是否可以在功能上被視為行政機關(guān)從而承擔公法義務為切入點，將作為行政法學基礎(chǔ)概念的行政機關(guān)開展了一次視角新穎、論述深入的集中研究。同時，分析推動行政機關(guān)認定標準演進的制度述理，還可以從國家與社會二元分離的角度非常精準地敘寫行政機關(guān)的寬狹，重新審視、反思行政權(quán)的邊界及其作用范圍，這可以為我國行政法學研究提供最為基礎(chǔ)的概念與視野。

二是有助于推進行政法學研究角度的革新。目前，我國行政法學因受到行政訴訟法上相關(guān)規(guī)定的深刻影響，往往以行政行為作為統(tǒng)攝理論體系的核心概念，由此行政機關(guān)承擔的功能也就只能停留在行政行為的作出主體上。受此影響，我國行政法學在行政機關(guān)、行政組織法等研究議題上均呈現(xiàn)出較為羸弱的局面，這與學界和實務界對于行政機關(guān)概念的忽視不無關(guān)聯(lián)。本書的研究，在這一背景下顯得極為必要。全書在概念分析的過程中也注重制度形成和學理推進，因而在促動行政機關(guān)作為行政法學基礎(chǔ)概念的研究方面，有研究視角革新意義上的價值。

三是建基于大量一手原始資料之上的比較法研究。行政機關(guān)的認定本身嵌在一個國家的社會結(jié)構(gòu)之中，既回應過去和當下面臨的問題，又為未來新問題的解決提供思路。本書從比較法的視野切入，大量運用美國法上最新、較全的一手研究資料，以對中美兩國在政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域存在不同的充分認識為前提，回應了中國本土問題，嘗試達到樂有所揚棄、有所借鑒的效果，不僅可對當下中國問題的解決形成頗具可信度的研究結(jié)論，還可為未來我國即將面臨的職能外包、私主體承擔公法義務、合作治理等領(lǐng)域中的問題儲備必要智識。

四是以眾多判例為基礎(chǔ)探索一般標準的判例法研究。對于美國聯(lián)邦層面標準的研究，本書整理了大量相關(guān)判例，以實證、功能的形式回溯判例法形成的基點、機制與變化狀態(tài)，從發(fā)生學的意義上歸納出行政機關(guān)認定的一般標準，因而在研究方法上妥適、可取，整個研究的謀篇布局上兼具體系性和邏輯性，使整個研究呈現(xiàn)出歷史感、層次感和生動感。

由此，本書不僅是一部研究美國法上行政機關(guān)概念的力作，構(gòu)成了該領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)性研究，更是一部對中國問題傾注大量關(guān)注并試圖提供有益智識的作品，對行政法學的研究范式和理論基點有相當?shù)耐七M和貢獻。為此，在作者邀我作序之際，我鄭重向?qū)W界同仁推薦本書，并希望作者能夠再接再厲，繼續(xù)對我國行政機關(guān)及相關(guān)問題開展深入研究，為中國本土行政法學的形成添磚加瓦！

是為序。

朱芒

2019年1月