第一章

古代吏治的內(nèi)涵與特征

中國古代的吏治具有豐富的內(nèi)涵和時代特征，無論是吏治內(nèi)容、吏治思想、吏治作用、吏治形式以及對吏治的監(jiān)督與考核，都形成了一套完整系統(tǒng)的體系，同時還將中國傳統(tǒng)文化思想有機地滲透進去，從而具有不同于世界各國的鮮明特色。研究古代長安的吏治必須放在這個體系中去考察它所應(yīng)具有的地位和特點，撇開這個完整的體系孤立地研究長安吏治，將是一事無成的，也是不科學的。為了更深入地研究長安吏治，首先必須搞清到底什么是中國古代吏治的基本內(nèi)涵和特征。

第一節(jié) 專制體制下的吏治特征

一、古代吏治的基本內(nèi)容

所謂中國古代吏治，就其基本內(nèi)容而言，主要表現(xiàn)在兩個方面：一個方面是指對官吏政治行為的規(guī)范和制約，包括對官吏的選拔、任用、監(jiān)察、考課、獎懲等制度的調(diào)整，使其能夠更好地履行職責，忠于職守，提高辦事效率，強化統(tǒng)治秩序；另一個方面是指官吏施政的內(nèi)容以及如何行使國家賦予的權(quán)力，包括官吏的政績和吏風的好壞等等。長安吏治所反映的雖然只是一個地區(qū)的吏治狀況，就其基本內(nèi)容而言，也應(yīng)包括這些方面。

選賢任能，健全官吏選拔制度，是保證吏治得以健康發(fā)展的前提。歷代統(tǒng)治者對選拔官吏都十分重視，認為地方長吏的選拔，是“吏民之本也”，是政清訟理的根本保證。中國歷代的選官制度雖然不同，但選拔賢能的宗旨卻是一致的。在職官設(shè)置上，注重權(quán)力不過分集中與互相制約，防止官吏濫用職權(quán)。同時還不斷地完善監(jiān)察制度，強化對各級官吏的監(jiān)督，制定相應(yīng)的法律和法規(guī)，規(guī)范官吏的行為。如《周禮•天官冢宰》提出考察吏治時應(yīng)以“六廉”為標準，即廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨�！肚芈伞穭t對官吏提出了“五善”的標準，即“忠心敬上”“清廉毋謗”“舉事審當”“喜為善行”“恭敬多讓”。秦朝還規(guī)定官吏把朝廷命書放在一邊不執(zhí)行，官吏聽命書不恭敬，都要受到懲罰或處分。唐朝規(guī)定對皇帝的制書不予奉行，或雖然奉行但存在失錯者，要根據(jù)情節(jié)給予輕重不等的懲罰。此外，各朝對官吏處理公務(wù)的時限、程序等都有較詳?shù)囊?guī)定，如唐朝規(guī)定：“小事五日程，中事十日程，大事二十日程，徒以上獄案辯定須斷者三十日程�！比绻�官吏未在規(guī)定的時限內(nèi)完成任務(wù)，推遲一日笞十，三日加一等，最多不超過杖八十。各朝對官吏貪贓枉法、違法亂紀懲處的法律條文，則更加詳細，更加嚴厲。除了制定法律、法規(guī)來規(guī)范官吏的行為外，歷代還制定了詳盡的考課與獎懲制度。所謂考課制度，主要包括考課的內(nèi)容、方式、程序、標準等一些具體規(guī)定。獎懲制度與考課制度緊密相關(guān)，主要是根據(jù)考課的結(jié)果，決定是否獎懲，其具體內(nèi)容包括獎懲的依據(jù)、方式、程序等。此外，還根據(jù)不同時期的形勢隨時調(diào)整政策，褒揚清官廉吏，裁汰冗官冗吏，以提高官吏隊伍的活力和治理效能，維護國家機器的正常運轉(zhuǎn)。所有這些制度和措施相輔相成，對促使官吏奉職守法，防范官吏貪贓枉法，廢公營私，保持吏治的良好狀態(tài)，都起到了較積極的作用。通觀歷代的吏治狀態(tài)，凡是政治清明、吏風良好的時期，無不和上述各項制度的有效實施，相關(guān)法律和法規(guī)的嚴格執(zhí)行有密切關(guān)系。吏治的好壞不僅僅取決于官吏個人素質(zhì)的優(yōu)劣，重要的是相關(guān)制度和法律、法規(guī)是否發(fā)揮了制約與規(guī)范作用，因此完善和健全這些制度、法律、法規(guī)，并時常檢查實施情況便顯得更加重要。

官吏的施政內(nèi)容十分繁雜，對于地方官吏來說，主要指發(fā)展生產(chǎn)，增殖人口，征收賦稅，施行教化，興辦教育，懲處奸惡，維護社會秩序，發(fā)現(xiàn)和薦舉人才以及其他各類公共事務(wù)。在長安作為統(tǒng)治中心的時期，當?shù)毓倮暨�有為宮廷提供各種服務(wù)及承擔皇帝交辦的特殊任務(wù)的職責。地方官吏的政績?nèi)绾�，完全體現(xiàn)在上述這些任務(wù)完成的好壞上，對官吏的考課內(nèi)容也是針對這些方面。衡量一個地區(qū)或一個時期吏治的優(yōu)劣，往往也是從這些方面考察的，因此這些方面也就成為評價吏治狀況的重要標準。研究吏治問題除了從制度和法律方面考察外，更多的還是應(yīng)從這些方面進行分析和研究。

吏治研究還有一個重要內(nèi)容，即吏風問題。不同時期有不同的吏風，吏風的形成與相關(guān)制度、法規(guī)的規(guī)范作用以及最高當局的倡導(dǎo)有極密切的關(guān)系。如秦朝奉行法家學說，強調(diào)以法治國，但由于制度和法律剛性太強，缺乏彈性，故吏風就顯得格外嚴酷。西漢初期奉行黃老之術(shù)，強調(diào)無為而治，推行休養(yǎng)生息政策，吏風便顯得和緩而平實。此外，官吏個人素質(zhì)也對吏風有很大的影響，這就是為什么在同一時期不同的官吏主政而吏風差別很大的根本原因。說某一時期吏風良好，并不排除也有少量貪贓枉法、殘害百姓的官吏存在；反之亦然，吏風嚴酷的時期也不排除有循吏的存在。因此，研究吏風問題必須要將整體考察與個案分析，吏治狀況與相關(guān)的制度、法規(guī)結(jié)合起來全面研究，只有這樣才能更客觀地評價一個時期的吏治優(yōu)劣。