前言

中國(guó)高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化，把應(yīng)對(duì)氣候變化作為國(guó)家重大戰(zhàn)略納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，把控制溫室氣體排放作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手，不斷完善應(yīng)對(duì)氣候變化體制機(jī)制和政策目標(biāo)體系。建立健全全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱全國(guó)碳市場(chǎng)）是中國(guó)生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)，是提高生態(tài)環(huán)境治理水平、完善資源環(huán)境價(jià)格形成機(jī)制的重要抓手，是探索利用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)低碳發(fā)展的重要政策工具。

世界銀行于2011年成立市場(chǎng)伙伴準(zhǔn)備基金（partnership for market readiness，簡(jiǎn)稱PMR），支持發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制控制溫室氣體排放、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展。中國(guó)同年以受贈(zèng)國(guó)身份加入PMR，分2期共接受1000萬美元贈(zèng)款，開展全國(guó)碳市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)和深化研究，執(zhí)行期為2015年2月至2020年8月。在項(xiàng)目單位的共同努力下，中國(guó)PMR項(xiàng)目獲得2018年度世界銀行行長(zhǎng)杰出成就獎(jiǎng)。

中國(guó)PMR項(xiàng)目的目標(biāo)是為中國(guó)建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)提供政策建議和技術(shù)支持。為保障項(xiàng)目取得預(yù)期效果，中國(guó)PMR項(xiàng)目建立了日常管理、溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理體系，由項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)和項(xiàng)目管理辦公室兩級(jí)監(jiān)管。項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)由生態(tài)環(huán)境部（2018年機(jī)構(gòu)改革前為國(guó)家發(fā)展改革委）、財(cái)政部、工信部、證監(jiān)會(huì)、能源局、統(tǒng)計(jì)局相關(guān)司局組成，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)項(xiàng)目執(zhí)行，并對(duì)重大問題進(jìn)行決策。生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司是項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)的主任單位，負(fù)責(zé)執(zhí)行項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)日常事務(wù)、召集項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)會(huì)議、指導(dǎo)項(xiàng)目管理辦公室開展日常項(xiàng)目活動(dòng)。項(xiàng)目管理辦公室設(shè)在國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心（2019年前為國(guó)家發(fā)展改革委應(yīng)對(duì)氣候變化司），負(fù)責(zé)項(xiàng)目執(zhí)行中的協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督。項(xiàng)目管理辦公室內(nèi)部也建立健全了采購(gòu)、財(cái)務(wù)和管理工作制度，保障項(xiàng)目活動(dòng)規(guī)范有效實(shí)施。為保障項(xiàng)目研究成果質(zhì)量，項(xiàng)目管理辦公室還設(shè)立了專家委員會(huì)，由科技部、國(guó)家能源局、中國(guó)工程院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心、國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所、清華大學(xué)等單位的專家組成。

在籌備階段，中國(guó)PMR項(xiàng)目基于當(dāng)時(shí)對(duì)中國(guó)實(shí)際情況的研究，吸收了7個(gè)碳交易試點(diǎn)省市的初步經(jīng)驗(yàn)，提出了《中國(guó)建立全國(guó)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的項(xiàng)目建議書》，該建議書反映了中國(guó)政府建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易體系的初步考慮，識(shí)別了全國(guó)碳市場(chǎng)的支撐體系、核心要素和應(yīng)特別關(guān)注的問題。

中國(guó)PMR項(xiàng)目一期共包含了12個(gè)課題（附錄1）。2014年3月，中國(guó)PMR項(xiàng)目一期發(fā)布了800萬美元的總采購(gòu)招標(biāo)公告，開展了全國(guó)碳市場(chǎng)制度研究頂層設(shè)計(jì)，包括碳排放交易體系的覆蓋范圍、總量設(shè)定、配額分配方法和補(bǔ)充機(jī)制研究，交易管理辦法、機(jī)制和監(jiān)管體系研究，監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查體系研究，注冊(cè)登記系統(tǒng)功能擴(kuò)展與完善，中央企業(yè)、電力企業(yè)和部分�。▍^(qū)、市）參與全國(guó)碳排放交易關(guān)鍵問題研究等活動(dòng)。

中國(guó)PMR項(xiàng)目第一期重點(diǎn)研究任務(wù)及邏輯關(guān)系框架如圖1所示。

2019年9月，中國(guó)PMR項(xiàng)目二期發(fā)布了200萬美元的總采購(gòu)招標(biāo)公告，在一期研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行中亟須解決的重點(diǎn)問題開展研究，包括全國(guó)碳市場(chǎng)注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)與運(yùn)維評(píng)估監(jiān)管及與地方系統(tǒng)銜接研究、碳市場(chǎng)運(yùn)維監(jiān)管研究及行業(yè)基準(zhǔn)值研究、碳市場(chǎng)運(yùn)行與氣候投融資政策的互動(dòng)影響機(jī)制研究等活動(dòng)。

項(xiàng)目在執(zhí)行過程中，通過項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)及與其他國(guó)際機(jī)構(gòu)和國(guó)際合作項(xiàng)目的合作調(diào)動(dòng)了100余家國(guó)際國(guó)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、大學(xué)、政策咨詢機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與項(xiàng)目研究活動(dòng)。

項(xiàng)目各項(xiàng)活動(dòng)穩(wěn)步推進(jìn)，推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)理論研究逐步深入。項(xiàng)目的研究成果政策轉(zhuǎn)化水平較高，為全國(guó)碳排放權(quán)交易體系建設(shè)相關(guān)重點(diǎn)任務(wù)提供了有力的技術(shù)支撐。在國(guó)家層面，部分產(chǎn)出已直接應(yīng)用于全國(guó)碳市場(chǎng)的實(shí)際工作，或形成政策儲(chǔ)備，為2017年全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的順利啟動(dòng)提供堅(jiān)強(qiáng)的技術(shù)支持。在地方層面，項(xiàng)目幫助山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、山東、重慶6個(gè)�。▍^(qū)、市）開展了參與全國(guó)碳排放權(quán)交易體系關(guān)鍵問題研究，并結(jié)合地方各自實(shí)際情況，制定了相關(guān)�。▍^(qū)、市）落實(shí)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的重點(diǎn)工作任務(wù)、提出配額分配和遵約管理等方面的政策建議，增強(qiáng)了其參與全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的能力，鍛煉了相關(guān)省（區(qū)、市）碳市場(chǎng)相關(guān)研究人員和管理隊(duì)伍。

同時(shí)，項(xiàng)目多次組織、參加國(guó)際研討及宣傳活動(dòng)。在研究成果的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目發(fā)布了全國(guó)碳市場(chǎng)系列培訓(xùn)教材，以及針對(duì)碳排放數(shù)據(jù)管理和核查的專項(xiàng)培訓(xùn)教材，累計(jì)培訓(xùn)55場(chǎng)，約12400人次。此外，中國(guó)PMR項(xiàng)目還對(duì)部分省市的300余家全國(guó)碳市場(chǎng)重點(diǎn)排放單位碳排放情況開展了核查、復(fù)核和調(diào)研。

本書主要基于項(xiàng)目的研究成果，結(jié)合全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)踐和進(jìn)展，重點(diǎn)對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)的法律法規(guī)體系框架、覆蓋范圍、總量設(shè)定與配額分配、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)報(bào)告與核算、履約機(jī)制、抵銷機(jī)制、體系鏈接，以及電力行業(yè)、中央企業(yè)和地方參與全國(guó)碳市場(chǎng)等方面的項(xiàng)目研究成果進(jìn)一步凝練，形成項(xiàng)目的總體發(fā)現(xiàn)、研究結(jié)論和政策建議。本書不包括中國(guó)PMR項(xiàng)目追加贈(zèng)款（項(xiàng)目二期）活動(dòng)的內(nèi)容。

整個(gè)報(bào)告共分九章，內(nèi)容包括中國(guó)PMR項(xiàng)目概述、全國(guó)碳市場(chǎng)總體設(shè)計(jì)的考慮、碳市場(chǎng)的若干關(guān)鍵要素的研究，以及國(guó)家、地方及企業(yè)開展的行動(dòng)和實(shí)踐及總結(jié)展望等幾個(gè)方面。電力行業(yè)、中央企業(yè)和地方參與全國(guó)碳市場(chǎng)等方面的研究成果，不僅與全國(guó)碳市場(chǎng)各要素的研究及建設(shè)緊密結(jié)合，也開展了相關(guān)能力建設(shè)等實(shí)踐活動(dòng)，將以專欄形式作為各章節(jié)的有益補(bǔ)充。