:美國總統(tǒng)制(總統(tǒng)制研究權(quán)威查爾斯?瓊斯?jié)撔闹,憲政學(xué)者張千帆作序推薦)
定 價(jià):25 元
叢書名:牛津通識讀本
- 作者:(美)查爾斯·瓊斯 著,毛維準(zhǔn) 譯
- 出版時(shí)間:2013/2/1
- ISBN:9787544731751
- 出 版 社:譯林出版社
- 中圖法分類:D771.221
- 頁碼:171
- 紙張:膠版紙
- 版次:1
- 開本:16開
總統(tǒng)制研究權(quán)威查爾斯·瓊斯在《美國總統(tǒng)制》書中對美國總統(tǒng)制進(jìn)行了極為精準(zhǔn)的考察,資料豐富,見解驚人。作者大量著墨于安德魯·杰克遜、富蘭克林·羅斯福等強(qiáng)勢總統(tǒng)如何強(qiáng)化了總統(tǒng)所轄機(jī)構(gòu)的權(quán)力,分析了價(jià)值理念、前任總統(tǒng)遺產(chǎn)、與國會(huì)的關(guān)系、外部事件的沖擊等因素如何影響著總統(tǒng)的權(quán)威。此外,作者還探究了聯(lián)邦權(quán)力的崛起和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張,以及產(chǎn)生總統(tǒng)的政治程序的變遷。
《美國總統(tǒng)制》是總統(tǒng)制研究權(quán)威、美國智庫布魯金斯學(xué)會(huì)高級研究員查爾斯?瓊斯的潛心之作,對美國總統(tǒng)制進(jìn)行了極為精準(zhǔn)的考察,資料豐富,見解驚人。國內(nèi)著名憲政學(xué)者張千帆作序推薦。
序言
張千帆
美國總統(tǒng)據(jù)說是全世界“最強(qiáng)勢”(mostpowerful)的人。這當(dāng)然不是說總統(tǒng)自己有三頭六臂,而是說美國實(shí)力全球第一,而總統(tǒng)有能力調(diào)動(dòng)整個(gè)國家的各種資源。但是如果你問
序言
張千帆
美國總統(tǒng)據(jù)說是全世界“最強(qiáng)勢”(mostpowerful)的人。這當(dāng)然不是說總統(tǒng)自己有三頭六臂,而是說美國實(shí)力全球第一,而總統(tǒng)有能力調(diào)動(dòng)整個(gè)國家的各種資源。但是如果你問總統(tǒng)自己,幾乎每一位有幸榮登寶座的美國總統(tǒng)都有一肚子苦水要倒?偨y(tǒng)的不自由不用說了,私生活成了公共生活的一部分,碰到媒體潑臟水也無法名譽(yù)維權(quán),說話稍不謹(jǐn)慎就會(huì)遭到反對派窮追猛打……更不能容忍的是,美國總統(tǒng)遠(yuǎn)不如外界想象得那樣說一不二,力不從心的日子伴隨了大多數(shù)總統(tǒng)四年或八年生涯的大部分時(shí)間。艾森豪威爾總統(tǒng)行伍出身,二戰(zhàn)期間因擔(dān)任盟軍統(tǒng)帥而成為民族英雄,并借此登上總統(tǒng)寶座;他一開始也是像總司令一樣頤指氣使,但很快發(fā)現(xiàn)手下這幫官僚們不比海軍部,再斬釘截鐵的死命令也會(huì)遇到軟釘子,好比鐵拳打在軟綿綿的沙發(fā)上,陷下去又彈回來,幾個(gè)回合下來只得乖乖認(rèn)輸。
其實(shí)嚴(yán)格來說,美國憲法意義上的“總統(tǒng)”并不是一個(gè)人,而是以總統(tǒng)為核心的整個(gè)機(jī)構(gòu)——白宮辦公室幕僚、部長內(nèi)閣、各種專家咨詢委員會(huì)、龐大的公務(wù)員隊(duì)伍……總統(tǒng)換了,部長和幕僚也跟著換,但是專家和公務(wù)員則未必?fù)Q人。更重要的是,法律沒換,法院也沒換,官僚機(jī)構(gòu)只認(rèn)法、不認(rèn)人。這就是美國等所有法治國家似乎對高層換人沒什么感覺的原因,他們能給社會(huì)帶來的變化確實(shí)有限得很。在決策過程中,總統(tǒng)受到各行專家和利益集團(tuán)的牽制,很難真正實(shí)現(xiàn)自己的抱負(fù)和承諾。有的總統(tǒng)競選時(shí)信誓旦旦要“制裁中國”,但上臺不久便學(xué)會(huì)如何現(xiàn)實(shí)面對中國,原先的競選承諾也就很快成了“作秀”。即使總統(tǒng)想改變什么,只要參眾兩院有一個(gè)不在自己手里也做不成事。即便有“大蕭條”那樣的沖擊和羅斯福那樣的魅力,國會(huì)兩院都以壓倒多數(shù)通過了大規(guī)模改革立法,沒想到半路殺出了最高法院這個(gè)“程咬金”,硬是宣布“新政”措施“違憲”。雖然最高法院最后在全國壓力面前退卻了,但也沒能實(shí)現(xiàn)羅斯福總統(tǒng)要給法院“加塞”的想法。
當(dāng)然,沒有人能否認(rèn)總統(tǒng)是重要的。如果全美要選一個(gè)最重要、最強(qiáng)勢的公民,那么這個(gè)人顯然非總統(tǒng)莫屬。尤其在“新政”之后,總統(tǒng)趁著聯(lián)邦擴(kuò)權(quán)的東風(fēng)實(shí)現(xiàn)行政擴(kuò)權(quán),總統(tǒng)作為聯(lián)邦三權(quán)中的行政權(quán)所掌握的決策資源大大增強(qiáng)。雖然每一部提案都要通過國會(huì)兩院,但是最重要的提案一般都來自總統(tǒng),其中包括年度財(cái)政預(yù)算,而這項(xiàng)權(quán)力賦予總統(tǒng)布置政府工作重點(diǎn)的重要權(quán)力?偨y(tǒng)每年元月在國會(huì)發(fā)表“國情咨文”,也就顯得順理成章。連國會(huì)都忌憚總統(tǒng)的預(yù)算提案權(quán),因?yàn)槿绻薷牡妹婺咳,總統(tǒng)一怒之下否決預(yù)算法案,而國會(huì)又得不到三分之二超多數(shù)壓倒否決,聯(lián)邦預(yù)算即陷入僵局;如果不能及時(shí)打破僵局,那么來年聯(lián)邦政府將面臨關(guān)門,大家都沒工資可發(fā)。另一方面,大權(quán)在握的美國總統(tǒng)并非“和尚打傘、無法無天”?肆诸D在任時(shí)想搞“擇項(xiàng)否決”,即被最高法院判決違背美國憲法的三權(quán)分立而作罷。因此,美國總統(tǒng)究竟有權(quán)還是無權(quán)、強(qiáng)勢還是弱勢,確實(shí)是個(gè)一言難盡的問題。
我很高興看到譯林出版社選擇翻譯“牛津通識讀本”系列中的《美國總統(tǒng)制》。在這本十萬字的小書中,作者瓊斯教授言簡意賅而引人入勝地介紹了美國總統(tǒng)的方方面面,對于初學(xué)者來說是不可多得的入門書。我相信讀者從中學(xué)到的不只是歷屆美國總統(tǒng)的奇聞異事,而且是關(guān)于美國分權(quán)體制的深刻洞見,抑或?qū)Ψ此贾袊姓䴔?quán)的憲法設(shè)計(jì)有所助益。
是為序。
2012年平安夜于北大陳明樓
查爾斯·瓊斯 美國威斯康星大學(xué)麥迪遜分校霍金斯政治學(xué)榮譽(yù)退休教授,布魯金斯學(xué)會(huì)非常駐高級研究員。著有《分權(quán)體制中的總統(tǒng)制》《克林頓與國會(huì):1993-1996》《通往總統(tǒng)職位之路》等。
前言
致謝
創(chuàng)造總統(tǒng)制
總統(tǒng)制就位
選舉總統(tǒng)(兼論入主橢圓形辦公室的其他方式)
擔(dān)任與連任總統(tǒng)職位
銜接并領(lǐng)導(dǎo)政府
工作中的總統(tǒng):制定法律與推進(jìn)政策
改革、轉(zhuǎn)變與展望未來
附錄
索引
英文原文
第一章
創(chuàng)造總統(tǒng)制
試想,你正處于開國奠基的時(shí)刻。誰來執(zhí)掌國家大權(quán)?如何遴選掌權(quán)者?將會(huì)產(chǎn)生一個(gè)還是多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者?如何組建政府?政府能持續(xù)發(fā)揮作用嗎?形形色色的問題擺在美國開國元?jiǎng)讉儯缯材匪埂湹线d、本杰明·富蘭克林、亞歷山大·漢密爾頓、古弗尼爾·莫里斯、埃德蒙·倫道夫、羅杰·謝爾曼和喬治·華盛頓等面前,他們都是那個(gè)時(shí)代最為卓越的政治思想家和公共事務(wù)實(shí)踐者。
因?yàn)椴幌胫貜?fù)同時(shí)代的那些人所犯下的種種治理過失,開國元?jiǎng)讉冮_始探索新的答案。這種探求解釋了,為何恭逢其盛會(huì)令人如此歡欣鼓舞,更別提可以與富蘭克林共赴晚宴的榮幸了。1787年夏天,美利堅(jiān)合眾國憲法起草小組在費(fèi)城的創(chuàng)造性成就,在隨后兩個(gè)多世紀(jì)的政治和政策爭辯中被不斷地解釋和援引。
第一次建國,也就是1781年批準(zhǔn)通過的松散邦聯(lián),最終歸于失敗。心切的政治家認(rèn)識到其中的缺陷,并在猶為未晚之時(shí)聚到一起,設(shè)計(jì)出一個(gè)更具可行性的政府。他們的聚會(huì)與眾不同。會(huì)上制定出一個(gè)獨(dú)一無二的藍(lán)圖,這個(gè)藍(lán)圖最終被運(yùn)用于這片橫跨大陸的遼闊區(qū)域。漫漫歷史長河中,鮮有條件如此有利于制度創(chuàng)新。
其中,最具試驗(yàn)性的創(chuàng)造就包括總統(tǒng)制本身。國家需要一種更加有效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,這種看法早已經(jīng)深入人心。但是,在維持足夠制衡以防止專制的同時(shí),上述目標(biāo)能夠達(dá)成嗎?因此,最終的目標(biāo)是,去治理,而不是僅僅去控制,并且解決之道在于分權(quán)。在權(quán)力分散的憲政結(jié)構(gòu)下,總統(tǒng)們能夠立足于此并展開工作,從而增進(jìn)并保持聯(lián)合。思考一下這句話:通過分立達(dá)到聯(lián)合(separatingt·unify)。對這一格言進(jìn)行深思將增加你對費(fèi)城經(jīng)世偉業(yè)的欽佩,更不必說,它還為理解美國政府和政治提供了一個(gè)基礎(chǔ)。
“總統(tǒng)制”(presidency)這個(gè)詞本身并未出現(xiàn)在憲法之中。這張標(biāo)簽只是隨后才被加諸政府的行政部門頭上的。那時(shí),行政主管被稱為“主席”(president)。新罕布什爾州和賓夕法尼亞州當(dāng)時(shí)就有這種職位,南卡羅來納州也是如此。主持大陸會(huì)議和制憲會(huì)議的人也叫“主席”,根據(jù)《邦聯(lián)條例》選出來主持諸邦委員會(huì)的代表亦然[一個(gè)更生動(dòng)的頭銜本應(yīng)是“無實(shí)權(quán)代表”(HisN·nentityness)]。但是,后來用以稱呼擁有行政權(quán)力及職能的機(jī)構(gòu)的“總統(tǒng)制”并未出現(xiàn)。
為什么選擇“總統(tǒng)”這個(gè)頭銜呢?為什么不用在各州更為普遍的“總督”(g·vern·r)頭銜呢?這一問題的答案顯示了開國元?jiǎng)讉兯媾R的根本困境?梢岳斫猓绹癖娢ǹ殖霈F(xiàn)某個(gè)人像以前的英國國王那樣行使行政權(quán)力的局面。實(shí)際上,《邦聯(lián)條例》下的第一屆政府并沒有這樣的行政機(jī)構(gòu)。然而,在費(fèi)城,開國元?jiǎng)讉円呀?jīng)達(dá)成共識:要想使治理更加有效,美國就需要一個(gè)行政機(jī)構(gòu)。雖然在費(fèi)城有與會(huì)者于不同時(shí)期提議使用“總督”這個(gè)頭銜,但是,誠如一位歷史學(xué)家所言,它“令人回憶起殖民時(shí)期那些令人憎恨的皇家總督和特許領(lǐng)主”!翱偨y(tǒng)”這個(gè)頭銜更加中性,盛氣凌人感可能更弱一些;它源于拉丁語“主持”(praesidere),實(shí)質(zhì)上就是“主持、負(fù)責(zé)或統(tǒng)轄”(t·preside)的意思。并且,這也正是制憲會(huì)議、大陸會(huì)議和邦聯(lián)議會(huì)的各位主席所履行的職責(zé);他們就是在主持會(huì)議。
就那時(shí)來看,“總統(tǒng)”稱謂滿足了對一個(gè)既不具有威脅性又振奮人心的行政頭銜的需求。經(jīng)歷過英國統(tǒng)治和無執(zhí)行能力的邦聯(lián)等架構(gòu)之后,“美國國民需要一個(gè)關(guān)于行政機(jī)構(gòu)角色與功能的正面定義”。國家元首的全新稱號標(biāo)志著這種訴求的開端。然而,分權(quán)體系中關(guān)于行政機(jī)構(gòu)之權(quán)限與地位的爭論才剛剛開始。所有總統(tǒng)都會(huì)斟酌自己在全國政府中的地位,原因正在于它從未得到明確地闡述。每位總統(tǒng)都必須找到各種方法來理解并迎接我向讀者諸君提出的問題:如何在分權(quán)體系中達(dá)到聯(lián)合?
喬治·華盛頓:開國總統(tǒng)
如果有一個(gè)營造行政權(quán)力的正面形象的機(jī)會(huì)就擺在面前,我們很難期待有誰能比首任總統(tǒng)喬治·華盛頓做得更好。他也許曾被稱為“不情不愿的喬治”(Ge·rgetheReluctant),因?yàn)樗?jīng)多次表示更愿意留駐弗農(nóng)山莊而不是擔(dān)任一國最高領(lǐng)導(dǎo)人。特別是,在那些熱衷于從政者的熙攘聲中,華盛頓并未戀棧,其不情不愿使他更加獲得世人愛戴。
就在那里,他正襟危坐,主持著制憲會(huì)議;他的出席重新恢復(fù)了人們的信心,人們相信每次擴(kuò)充的總統(tǒng)職權(quán)都會(huì)得到明智而審慎地運(yùn)用。南卡羅來納州代表皮爾斯·巴特勒認(rèn)為,“如果不是許多成員將目光投向華盛頓將軍,視之為總統(tǒng),并且根據(jù)對其德行的評價(jià)形成了關(guān)于應(yīng)授予總統(tǒng)之權(quán)力的觀點(diǎn)”,總統(tǒng)權(quán)力“可能就不會(huì)如此之大”。他就是那位擊敗英國人后毅然解甲歸田的將軍。“閣下”(HisExcellency)并不是他想要的稱號。當(dāng)然,實(shí)際上,1787年8月6日,一個(gè)委員會(huì)曾經(jīng)在向制憲會(huì)議提交的報(bào)告中納入這一頭銜,但是,有人提議將這一頭銜移除——該提議獲得通過。
對華盛頓將出任國家首任總統(tǒng)的預(yù)期,也進(jìn)一步促使制憲會(huì)議在實(shí)現(xiàn)政府各分支之間的平等和獨(dú)立的道路上穩(wěn)步前進(jìn)。早期的提議曾偏向國會(huì)占據(jù)優(yōu)勢地位,行政機(jī)構(gòu)由國會(huì)產(chǎn)生。但是,《邦聯(lián)條例》的缺陷充分顯示,有必要讓行政機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立于立法機(jī)構(gòu)的地位,也許應(yīng)通過獨(dú)立的選舉來產(chǎn)生。華盛頓的性格特征和個(gè)人品質(zhì)促使制憲會(huì)議將總統(tǒng)制設(shè)計(jì)成獨(dú)立于國會(huì)的機(jī)構(gòu),從而有助于分權(quán)政府的發(fā)展。
創(chuàng)制伊始
大多數(shù)人都有過治理一方的經(jīng)歷,例如,治理學(xué)校委員會(huì)、商業(yè)集團(tuán)、勞工聯(lián)盟、慈善團(tuán)體或房管協(xié)會(huì)(令人厭惡的政治)等。因此,如果身處制憲會(huì)議之中,你將會(huì)毫不驚訝地觀察到各個(gè)委員會(huì)的形成過程。這些委員會(huì)行使的重要職能有:平息爭議議題(或發(fā)現(xiàn)這些議題不可能平息)、改進(jìn)各種提案、識別影響以及綜合多方意見等。表1.1列出了制憲會(huì)議的各個(gè)委員會(huì),并羅列了它們履責(zé)的順序。全體委員會(huì)旨在處理代表們抵達(dá)時(shí)的早期意見和計(jì)劃,從而啟動(dòng)制憲會(huì)議;細(xì)則委員會(huì)在一開始的六個(gè)星期內(nèi)匯總達(dá)成的協(xié)議與關(guān)于核心問題的待定提案;未決事務(wù)委員會(huì)應(yīng)對那些未解決的和極富爭議性的事件(包括與總統(tǒng)制相關(guān)的問題);文本委員會(huì)準(zhǔn)備確定各條款的最終形式。如果你參加了制憲會(huì)議,那么成為未決事務(wù)委員會(huì)成員就會(huì)成為你的首選。請繼續(xù)閱讀從而明晰個(gè)中緣由。
制憲會(huì)議上最為顯著的觀點(diǎn)沖突來自反聯(lián)邦黨人和聯(lián)邦黨人;反聯(lián)邦黨人大多滿足于對《邦聯(lián)條例》進(jìn)行修改,聯(lián)邦黨人則希望擁有一個(gè)具有真正權(quán)威的強(qiáng)化的中央政府。兩派之間的觀點(diǎn)和建議被融合進(jìn)兩份方案,提交給代表們。新澤西方案與《邦聯(lián)條例》修正版之間無甚差別;弗吉尼亞方案則試圖創(chuàng)造一個(gè)更為有力的合眾國政府。然而,兩份方案都不如最終的文件具有開拓精神。
任何政制重建,關(guān)鍵都在于確立一個(gè)獨(dú)立選舉產(chǎn)生的行政機(jī)構(gòu)。該議題的題中應(yīng)有之義是分權(quán)是否實(shí)際存在。無須驚訝,總統(tǒng)制的謀劃是經(jīng)過深思熟慮的。恰如亞歷山大·漢密爾頓后來在《聯(lián)邦黨人文集》第67篇所言:“我們體制中幾乎沒有哪一部分比這個(gè)[執(zhí)行部門]更加難以安排;更沒有哪一部分受到這樣不加掩飾的攻擊,或者受到這樣沒有見識的批評。”
對于漢密爾頓所間接提及的白熱化爭論,人們可以從一系列決定中發(fā)現(xiàn)其蹤跡,這些決定最終形成了規(guī)定行政權(quán)力的憲法第二條。制憲會(huì)議屢次徘徊于關(guān)涉行政長官遴選和行政權(quán)力的基本議題。為什么呢?對曾經(jīng)起草州憲或在州憲之下效力的制憲者及其朋友而言,組織立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)是駕輕就熟的事。但是,他們卻對如何創(chuàng)造一個(gè)分立而獨(dú)立、重要且持久的行政機(jī)構(gòu)不甚熟悉。許多代表對賦予行政部門過多權(quán)力心存恐懼,他們知道,華盛頓的繼任者們不會(huì)都像他那樣,無意于追求或攫取那些權(quán)力。實(shí)際上,即使是支持強(qiáng)有力中央政府的聯(lián)邦黨人,最初也支持弗吉尼亞方案所規(guī)定的由國會(huì)產(chǎn)生行政機(jī)構(gòu)。
制憲會(huì)議關(guān)于總統(tǒng)制的工作主要分為四個(gè)階段:(1)在6月上旬檢驗(yàn)各種想法;(2)在7月中旬更為認(rèn)真地審議各種議題;(3)8月對委員會(huì)報(bào)告作出反饋;以及(4)在9月上旬修訂并通過最終安排。實(shí)際上,對行政機(jī)構(gòu)的設(shè)想經(jīng)歷了由國會(huì)產(chǎn)生并受國會(huì)制約,到由獨(dú)立選舉產(chǎn)生并擁有重要的內(nèi)政外交政策權(quán)威的變化過程。
針對行政機(jī)構(gòu)所展開的辯論,主要議題包括遴選機(jī)制、長官人數(shù)、任期長短、續(xù)任、免職解職和權(quán)力分配等。所有問題都很關(guān)鍵,但是遴選問題決定了權(quán)力分立問題,因?yàn)閲鴷?huì)選舉的總統(tǒng)難以真正獨(dú)立于立法分支。因此這才是討論的起點(diǎn)。
……