第一章城市房屋征收補償的流程及熱點問題
　　第一章城市房屋征收補償的流程
　　及熱點問題
　　一、征收補償的一般常識001什么是房屋征收？
　　房屋征收，是指房屋征收部門為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序，將單位或者個人房屋的所有權及相關土地使用權收歸國有,并給予被征收人相應的公平、合理補償的行為。從本質上說，房屋征收是一種為了公共利益的行政行為，是政府依照法律程序剝奪房屋及其他不動產所有權人的所有權及其使用權，同時給予其相應市場價值補償的行政強制購買行為。
　　第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議決定對《中華人民共和國城市房地產管理法》作如下修改：在第一章“總則”中增加一條，作為第6條：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件”。由此可見，首先，“房屋征收”的主體是國家，它特指國家為了“公共利益”而改變土地、房屋及其他不動產的所有權，是一種具有強制性的國家行為；其次，“房屋征收”的核心內容是征收房屋及其他不動產，即為了“公共利益”將原屬于單位、個人所有的房屋及其他不動產征收為國家所有；最后，“房屋征收”必須保證被征收人的合法權益。因此從法律上講，“房屋征收”屬于國家行為，基于“房屋征收”而產生的法律關系是行政法律關系。
　　隨著我國城市化建設進程的加快和公共設施完善的需要，現實生活中房屋征收的例子也越來越多。比如最近的南昌地鐵2號線工程所涉及的房屋征收問題，就是典型的房屋征收個案。2012年10月26日，南昌地鐵2號線工程獲得國家發(fā)改委的正式批復。2013年4月20日，南昌地鐵2號線將要途經的紅谷灘新區(qū)、東湖區(qū)、西湖區(qū)和青山湖區(qū)等各區(qū)(管委會)的房屋征收部門，公示了南昌地鐵2號線的房屋征收補償方案，并正式下達了房屋征收令。據悉，南昌地鐵2號線一期工程將征收房屋約20.1萬平方米，涉及約1473戶，總征收資金約32億元。本例中，房屋征收部門圍繞南昌地鐵2號線工程所進行的一系列具體行政行為，就是對“房屋征收”這一概念生動、形象、真實的描述。
　　
　　002跟老百姓緊密相關的房屋征收分為哪幾類？
　　
　　房屋征收的分類與權屬狀況緊密相關。我國的土地權屬狀況包括國家所有和集體所有兩種情況。一般而言，城市地區(qū)的土地均為國家所有，而農村土地多為集體所有。所以，房屋征收分為國有土地上的城市房屋征收和集體土地上的土地征收以及農村房屋征收兩種情形。而我們在本書第一章所談及的房屋征收都是指國有土地上的城市房屋征收。
　　國有土地上的房屋所有人僅享有土地使用權。根據2011年1月21日公布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》第2條和第8條的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以征收國有土地上單位、個人的房屋，并且一并收回土地使用權。而集體土地上的房屋征收時還涉及對土地進行征收的問題，集體所有的土地多位于農村地區(qū)，土地價值往往大于房屋本身的價值，對房屋所有權人的補償主要是對其使用的土地價值的補償。但是集體土地并非由個人所有，具體的補償是對享有土地所有權的集體組織的補償，再由集體組織根據具體情況在集體成員內部進行分配。
　　
　　003房屋征收活動應遵循怎樣的程序？
　　
　　房屋征收活動需要依照特定的法律程序進行，市、縣級人民政府依照相關規(guī)定作出房屋征收決定的是房屋征收活動得以進行的第一個環(huán)節(jié)。房屋征收決定是征收行為的依據，無征收決定或者未按照征收決定所進行的活動是違法行為。
　　市、縣級人民政府在做出征收決定之前，應當組織有關部門對房屋征收部門擬定上報的征收補償方案進行論證并向公眾公開，廣泛征求意見，根據征求意見情況修改方案并且及時公布相關情況。在公布了征收決定后，由相關部門組織征收工作。具體而言房屋征收活動應該包括以下程序：
　�。�1）市、縣級人民政府組織相關部門論證修改征收補償方案，公開征求公眾意見并進行相應修改，及時公布相關情況。
　�。�2）市、縣級人民政府按照相關規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估，涉及被征收人數量較多的，還應當經政府乘務會議討論決定。
　�。�3）因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。
　�。�4）市縣級人民政府做出房屋征收決定，并進行及時公布。
　�。�5）房屋征收部門依據房屋征收決定對房屋征收范圍內房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，并公布調查結果。
　�。�6）由具有向相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法對被征收房屋的價值進行評估，房地產價格評估機構由被征收人協商選定，協商不成的，通過多數選定、隨機選定等方式確定。
　�。�7）房屋征收部門與被征收人就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項進行協商并訂立補償協議。
　　（8）因故無法達成協議時，由做出房屋征收決定的市縣級人民政府做出不成決定，并在房屋征收范圍內予以公告。
　�。�9）在做出房屋征收決定的市縣級人民政府對被征收人予以補償后，被征收人在補償協議約定或補償決定確定的期限內完成搬遷。
　　（10）在被征收人搬遷完畢后由房屋征收部門負責對被征收房屋進行拆遷重建，被征收人在村搬遷期間內拒不搬遷的，做出征收決定的實現人民政府可以依法申請人民法院進行強制執(zhí)行。
　　比如，蓋某在上蔡縣城北街中段路東有一處房宅，B單位為其頒發(fā)了上國用〔2001〕字第2612431號國用土地使用證及上籍字第00010319號房權證，該處房屋位于上蔡縣李斯路舊城改建項目征收范圍內。上蔡縣李斯路舊城改建是B單位為改善上蔡縣舊城區(qū)面貌和道路交通狀況，強化縣城對經濟社會的承載能力，完善城市功能、提升城市品位和居民生活質量的重點項目。上蔡縣2006~2020年、2010~2030年城市總體規(guī)劃中，李斯路舊城改建的內容就在其中。上蔡縣發(fā)展和改革委員會2009年11月6日出臺了上發(fā)改投資〔2009〕150號《關于下達鄭州萬翔房地產開發(fā)公司拆建上蔡縣李斯路舊城改造項目投資計劃的通知》。2010年4月12日上蔡縣財政局出具了鄭州萬翔房地產開發(fā)公司的舊城改造拆遷資金已經到賬的證明。2010年4月6日，上蔡縣規(guī)劃行政部門就李斯路中段舊城改造項目頒發(fā)了地字第411722201000030號建設用地規(guī)劃許可證，并制作了專門的平面規(guī)劃圖。2011年1月29日，上蔡縣公共資源交易中心作出《國有建設用地使用權公開競價出讓公告》,其中地塊為“上資地2011-16”的宗地作為舊城改造拆遷安置用地。為加強對李斯路舊城改建項目信訪評估工作的領導，2011年4月28日，中共蔡都街道工作委員會作出蔡文〔2011〕20號文，成立了蔡都街道辦事處信訪評估工作領導小組，就該舊城改造項目發(fā)放征求意見表反饋群眾意見，召開評估會，進行認真充分的論證，完善了信訪評估審批表等材料，上報上級部門研究審批。2011年5月23日，上蔡縣蔡都街道辦事處做出了蔡街道大〔2011〕27號《關于2011年度李斯路舊城改造項目的信訪評估報告》，該項目信訪評估意見為：支持李斯路舊城改造項目。2011年5月23日，B單位作出了《關于“李斯路舊城改造項目”社會穩(wěn)定風險的評估報告》，結論為：此項目社會穩(wěn)定風險低，可行性強；若發(fā)生信訪問題，由縣人民政府負責解決。
　　
　　004關于房屋征收的范圍與期限有哪些規(guī)定？這些規(guī)定具有怎樣的拘束力？
　　
　　征收范圍是指房屋征收決定中載明的需要征收房屋的土地范圍。其確定的依據是建設用地規(guī)劃許可證和國有土地使用權批準文件中規(guī)定的建設項目用地范圍。征收范圍一經確定，具體負責房屋征收工作的房屋征收部門在實施征收時就要受到限制，必須在征收的范圍內實施征收，不得擅自擴大或者縮小。
　　《國有土地上房屋征收與補償條例》刪除了有關征收期限的規(guī)定，房屋征收行為本身并無嚴格的期限限制。但是，房屋征收部門在征收工作中仍然要遵循一定的期限，即簽約期限。該條例第26條規(guī)定：“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告�！�
　　房屋征收范圍不僅對征收部門進行了限制，對被征收人其實也是一種約束。例如，《某市國有土地上房屋征收與補償暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）已經市政府研究通過，《辦法》對國有土地上房屋征收與補償活動相關細則進行了明確規(guī)定。《辦法》規(guī)定，確需征收房屋的各項建設活動，由項目單位提出申請，發(fā)展改革、國土資源、規(guī)劃等部門根據我市國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃分別出具相關意見。市、縣(市)區(qū)房屋征收部門委托項目所在地房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作，并簽訂委托協議；對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督�！掇k法》規(guī)定，做出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位，市房屋征收部門設立專戶存儲，�？顚Ｓ�。市、縣(市)區(qū)房屋征收部門對房屋征收范圍內房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等調查情況進行核查、確認，并將調查結果在房屋征收范圍內向被征收人公布。房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補償。
　　
　　005秦某的房屋被依法征收后會有什么樣的法律結果？
　　
　　根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第13條第3款的規(guī)定，房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。房屋征收過程必然面對土地使用權歸屬問題，而我國法律規(guī)定的是“房隨地走”原則，這種規(guī)定是與我國《物權法》等法律規(guī)定相一致的。因此，房屋被征收后，國有土地使用權也會被收回。比如：某市的居民秦某與該市的人民政府達成房屋征收補償協議。秦某房屋下的土地是當年秦某的父親通過劃撥的方式從政府那里獲得的，因而秦某的土地屬于國有土地。秦某父親死后，秦某繼承了父親的財產。房屋征收部門在征收秦某的房屋時，可以同時收回該房屋下面的國有土地使用權。
　　
　　006房屋征收補償過程中的公共利益指的是什么？
　　
　　公共利益本身就是一個很模糊的概念，難以做出準確定義。對此，立法以原則加列舉的方式對公共利益進行了說明。《國有土地上房屋征收和補償條例》第8條規(guī)定：
　　為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：
　�。ㄒ唬﹪�防和外交的需要；
　　（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；
　　（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；
　�。ㄋ模┯烧�府組織實施的保障性安居工程建設的需要；
　�。ㄎ澹┯烧�府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；
　　（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。
　　條例清晰地界定了公共利益的范圍，同時還告訴我們應根據以下原則進行征收：（1）公用性原則。征用的目的必須是公用性的即公共使用，必須有一個公共事業(yè)（如交通、電廠、環(huán)保、水利、公共衛(wèi)生、政府機關和其他公共建筑等）的現實需要。（2）必要性原則。這一原則因在前面已經解釋過，因此不再贅述。
　　2012年9月19日，某市水利工程建設辦公室防洪二期工程管理部會同石帆街道辦事處、東城國土所、東城住建所等一行9人正式開展西干河房屋征收前期入戶調查工作。此次入戶調查范圍主要涉及匯頭村、河淇村、前林村、竹嶼村等，涉及征收的居民約有121戶。根據《某市征收農民集體所有土地管理辦法》及《某市樂虹平原防洪二期工程建設政策處理實施細則》規(guī)定，本次征收工作前期入戶調查中，將對征收范圍內房屋的權屬、區(qū)位、用途、土地、建筑面積、實際居住人口等情況進行調查、登記。這是基于“水利”公共利益的需要進行房屋征收的范例。
　　
　　007保障性安居工程建設、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用整體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃都是什么？
　　
　　《國有土地上房屋征收與補償條例》第9條規(guī)定，依照本條例第8條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用整體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入市、縣國民經濟和社會發(fā)展年度計劃。制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經過科學論證。
　　所以我們在這里必須得對保障性安居工程建設、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用整體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃進行細致的了解。
　　保障性安居工程建設，是指國家或者地方政府為提供或者改善人們的居住條件所進行的、具有一定社會保障性質的房屋工程建設。
　　國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，因為我國憲法和基本法律沒有對國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃概念作出清晰明確的規(guī)定，所以根據以往的相關政策、法律以及我國國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的內容和功能，我們對其進行大概的定義為全國或者某一地區(qū)未來一段時期經濟、社會發(fā)展的總體綱要，統籌安排和指導全國或者某一地區(qū)的社會、經濟、文化建設等工作，是具有戰(zhàn)略意義的指導性文件。
　　土地利用整體規(guī)劃，屬于宏觀土地利用規(guī)劃，是指各級人民政府對轄區(qū)內全部土地的利用，要根據國家社會經濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當地自然環(huán)境、經濟和社會條件，依據相關法律對土地的開發(fā)、利用、治理、保護等在空間和時間上所作的綜合部署和統籌安排，是國家實行土地用途管制的基礎。
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃，是指各級人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門要依據法律并根據當地經濟社會發(fā)展水平，按照城鄉(xiāng)統籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展、先規(guī)劃后建設的原則，考慮改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保護地方特色、民族特色和傳統風貌，同時要防止污染或者其他的公共災害，還要依法就城鎮(zhèn)和村莊的發(fā)展做出適應科學發(fā)展觀需要的規(guī)劃。
　　專項規(guī)劃，指國務院有關部門以及設區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關部門，要依據法律法規(guī)的規(guī)定和職權對其工業(yè)、農業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發(fā)等組織編制的專門項目的規(guī)劃。
　　通過以上的定義我們可以了解到，只有各項建設和活動符合這些情形，我們才能依法根據公共利益的需要對國有土地上的房屋進行征收及進行必要公平的補償。反之，則不能對國有土地上的房屋進行征收。
　　
　　008《國有土地上房屋征收與補償條例》的主要內容是什么？
　　
　　當前，國有土地上的城市房屋征收活動主要的法律依據是《國有土地上房屋征收與補償條例》的有關規(guī)定。因此，該條例在處理城市房屋征收問題的過程中具有十分重要的地位。《國有土地上房屋征收與補償條例》的主要內容包括：
　　一是對被征收人的補償問題。如對被征收人的補償包括被征收房屋的價值補償、搬遷與臨時安置補償、停產停業(yè)損失補償和補助、獎勵等。同時規(guī)定對被征收房屋價值的補償不得低于類似房地產的市場價格。
　　二是對征收的范圍的限制。如征收房屋的各項建設活動應當符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃等相關的保障性安居工程建設，舊城區(qū)改建還應當納入市、縣國民經濟和社會發(fā)展的年度計劃等內容。
　　三是條例對征收程序的嚴格規(guī)定。如對公眾在被征收過程中擴大其參與程度，同時向公眾征求相關征收補償的方案，這就要求政府在作出房屋征收決定前，應當進行對社會穩(wěn)定風險的評估工作。
　　四是條例中規(guī)定了房屋征收和補償的主體。如規(guī)定禁止建設單位參與搬遷，承擔房屋征收和補償具體工作的單位不得以營利為目的。
　　五是條例取消了行政強拆的有關規(guī)定，如條例規(guī)定當被征收人超過規(guī)定期限不搬遷時，政府無權直接拆遷，而應由其依法申請人民法院強制執(zhí)行。還規(guī)定了違反該條例所可能承擔的法律責任。
　　關于取消行政強拆相關規(guī)定的舉措，甘肅省為全國做了模范。甘肅省省長簽發(fā)了《甘肅省實施〈國有土地上房屋征收與補償條例〉若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），該《規(guī)定》于2013年1月1日起正式施行，其最大的亮點是行政強拆將退出歷史，被拆遷人不滿意補償價格可申請由房地產評估機構來評估，評估機構若作假，須承擔經濟和法律責任。據悉，甘肅是全國首個制定落實條例規(guī)定的省份。 為使《規(guī)定》順利實施，省法制辦、省住建廳舉辦了相關培訓班，邀請建設部房地產管理司、省政府法制辦的領導專家進行了政策講解，并現場進行了答疑釋惑。 拆遷戶對評估有異議可復議，《規(guī)定》提出，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償，房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。被征收人或者房屋征收部門對房地產價格評估結果有異議的，可向評估機構申請復議，對復議結果有異議的，可向被征收房屋所在地房地產價格評估專家委員會申請鑒定。
　　
　　009什么情況下適用《國有土地上房屋征收與補償條例》？
　　
　　根據《國有土地上房屋征收和補償條例》第2條的規(guī)定：為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下簡稱被征收人）給予公平補償。因此，條例適用于為了公共利益需要對國有土地上單位、個人的房屋進行征收和補償。同時條例規(guī)定本條例不適用于集體土地征收。集體土地的征收主要由《土地管理法》等法律調整。
　　
　　010《國有土地上房屋征收與補償條例》適用對象包括承租人嗎？
　　
　　《國有土地上房屋征收與補償條例》第2條規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下簡稱被征收人）給予公平補償。也就是說，該條例只規(guī)定了對被征收房屋所有人的補償，不適用于對承租人的補償。
　　實踐中，無論是小本生意承租人，還是經營企業(yè)的承租人，他們邂逅房屋拆遷的情況很多。那么，他們的權利如何得到保障是《國有土地上房屋征收與補償條例》實施后所面臨的一個問題。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》沒有具體關于承租人補償安置的條文，但承租人也應當獲得政府的合理補償，他們的權利也應當得到維護。事實上，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第17條的規(guī)定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（1）被征收房屋價值的補償；（2）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（3）因征收房屋造成的停產停業(yè)損失的補償。可見，當沒
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