下編 外交轉(zhuǎn)型的主要問題
　　外交轉(zhuǎn)型是社會轉(zhuǎn)型的自然延伸。如前所述，中國社會的改革正在艱難前行，目前處在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的關(guān)口。外交工作同樣需要用這種視角加以審視。從對外關(guān)系分析，在中國海外公民和各種合法利益的保護(hù)方面，在適應(yīng)全球責(zé)任與提供公共產(chǎn)品方面，在尊重國際法道義權(quán)威和參與國際仲裁過程方面，在尊重國際范圍的人權(quán)思想、生態(tài)保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)等方面，在講好中國故事的同時懂得全球故事的軟實力方面，中國外交既有可圈可點的地方，也不乏落后他人、被動受制的時候。從國內(nèi)方向研判，外交服務(wù)對象變化所要求的功能提升，外交投入的適時增長與新增資源的有效利用，外交與軍方、商務(wù)等涉外部門間的分工協(xié)調(diào)，社會各界及公民積極性的調(diào)動和智庫建設(shè)，外交人員知識更新與外交規(guī)劃機制的中長期設(shè)計，新時期外交理論、思想與哲學(xué)世界觀的創(chuàng)新等，在我看來，都屬于須認(rèn)真檢討的體制機制性問題，都存在彌補改進(jìn)乃至轉(zhuǎn)型升級的必要。
　　一、外交為民的方位
　　尊重人，敬重百姓，做好領(lǐng)事保護(hù)，展示中國社會的豐富性，同時讓公民政治權(quán)利得到落實，應(yīng)當(dāng)是中國外交的**要求，也是外交轉(zhuǎn)型能否推進(jìn)、是否成功的重要尺度。這里主要有如下意思：一是外交人要深刻理解“人”的命題，二是完善“外交為民”的方針，三是保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)，四是防止少數(shù)利益團(tuán)體占用過多外交資源。
　　1. “人”的邏輯
　　傳統(tǒng)外交有三個基本特征：隱秘性（少數(shù)人的內(nèi)幕決策）、國家中心（由中央政府高層議事和決定）、“高階政治”（議題基本是革命、戰(zhàn)爭與和平之類的大事）�，F(xiàn)代外交的潮流是：外交更加公開透明，神秘色彩漸漸褪去；國家（政府）與社會（公民）分享部分權(quán)力，承擔(dān)不同的對外交往職責(zé)，看上去“國家漸漸變小，社會慢慢變大”；“低階政治”議題在決策日程的位置前移，如氣候變化、貿(mào)易談判、生態(tài)保護(hù)等問題的重要性上升。這些變化的實質(zhì)，是“人”字被大寫，具體的生命、尋常的百姓成為關(guān)注的焦點，束縛人的、壓制性的官僚弊習(xí)被否定，圍繞公民權(quán)益和權(quán)利的創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。有自覺意識的公民社會，開始規(guī)范國內(nèi)政治過程和對外交往方式。
　　中國在建國頭三十年，對外戰(zhàn)略的基本目標(biāo)是，讓新生的紅色政權(quán)站穩(wěn)腳跟，使中華人民共和國得到盡可能多的國家承認(rèn)。政治獨立和生存要求，使得**代領(lǐng)導(dǎo)人不得不把目光放在國家層面，尤其是與亞非拉新獨立國家的聯(lián)絡(luò)和同西方國家的斗爭上。中國外交總體是為推進(jìn)世界革命、反帝反殖民主義目標(biāo)而斗爭。這一時期“高階政治”議題和國家重心占有**優(yōu)勢，基本上沒有太多關(guān)注政治之外的內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)手段也服從于政治目標(biāo)，普通人更是無法了解外交決策的過程。中國形象更多是一個政治巨人，像挑戰(zhàn)世界秩序的斗士。
　　在第二個三十年，即鄧小平開創(chuàng)的改革開放時代，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和對外開放方針取代了舊時的革命路線，中國外交為國內(nèi)發(fā)展及民生改善起了保駕護(hù)航的作用。從積極面看，中國社會經(jīng)濟(jì)的活力大為增強，個人的主動性和社會自主性開始生長；不足之處在于，公民社會的組織性依然不夠，公民的政治和外交參與度很低，外交議程被過多的經(jīng)貿(mào)議題占據(jù)，忽略了個人政治表達(dá)、公共外交形態(tài)等層面。中國這一時期給外部的印象更多是中央政府的“大手筆”，來自于國企強大的收購實力，來自于全球航運業(yè)、貿(mào)易進(jìn)程、金融機構(gòu)和基礎(chǔ)建筑領(lǐng)域的“中國印記”，卻很少來自普通百姓或民間社團(tuán)，很少來自非政府的藝術(shù)家、作家、環(huán)保團(tuán)隊、青年志愿者等個人。世界各國很少知道中國社會豐富動感的形態(tài)，很少懂得中國人民的政治自由追求、幸福生活目標(biāo)和社會參與方式。中國形象主要是一個經(jīng)貿(mào)巨人，其他方面乏善可陳。
　　現(xiàn)在，經(jīng)過幾十年改革開放的中國，高層在內(nèi)政上提出了重視增長的質(zhì)量、人本與民生的價值、社會管理作用的新目標(biāo)，外交上提出“以人為本、外交為民”的口號，更加重視海外利益及民生工程。這與世界進(jìn)步的總體潮流是一致的。以適合本國國情的方式，推進(jìn)政治和外交的民主化，實現(xiàn)“人”（公民個體）的大寫，是發(fā)展更高階段的目標(biāo)。中國夢的實現(xiàn)過程，既是國家的、民族的，也是個體的、每個具體公民的。這是中國外交體制機制變革的認(rèn)識論基礎(chǔ)。為了人民，服務(wù)百姓，尊重生命，敬重社會，保護(hù)公民，發(fā)展個性――它們不是可有可無的任務(wù)，而是新時期外交人需要推進(jìn)的使命。
　　2. 外交為民
　　不可否認(rèn)，這些年來中國外交部門做了大量努力，落實“以人為本、外交為民”的精神，取得了不少成效。比如，強調(diào)外交工作要接地氣、懂民情、惠民生，打造好“海外民生工程”。領(lǐng)事工作在提升服務(wù)品質(zhì)方面，出臺了護(hù)照工作服務(wù)和領(lǐng)事認(rèn)證窗口便民的新舉措，領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)還發(fā)布了《申辦因私出國簽證手冊》。新推出了“外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心”，嘗試推進(jìn)生物識別簽證項目。在處置大量領(lǐng)保案件的同時，推動預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)的教育，會同多個省市和教育部留學(xué)服務(wù)中心等，舉辦面向企業(yè)、高校和民眾的領(lǐng)保宣介活動。近期領(lǐng)事部門在提高護(hù)照“含金量”上做了不少事，與更多國家簽署了互免簽證協(xié)定或簡化簽證安排，方便了出國人群。尤其是，當(dāng)中國公民海外遇險時，中國外交部門這些年花費了大量心血與人力投入援救，其工作量達(dá)到史無前例的強度。
　　然而，現(xiàn)實里的一個困境是，有限的外交資源與日益增長、幾乎無限的領(lǐng)事保護(hù)需求之間的矛盾，不僅讓在外中國公民難以獲得高質(zhì)量的服務(wù)，也令中國外交人飽受指責(zé)、苦無良策。中國外交官總體規(guī)模約有九千人左右，而每年出境的國人超過一個億，單是新增人次一年就高達(dá)一千萬。借用王毅外長的一個說法，這種局面像是“小馬拉大車”。后面將用專門的篇幅證明，資金方面的問題也十分嚴(yán)重，制約了對于海外利益特別是公民安全加以保障的能力。另外，在外交資源有限的前提下，如何用好人財物，也是一門學(xué)問。
　　讓我舉例說明，什么是可能的改進(jìn)線索：
　　**，如何重新配置外交資源，提高用于普通百姓的那部分？現(xiàn)在要求公布“三公”預(yù)算的呼聲越來越高，外交部相關(guān)財政情況卻始終像是一個謎。也許外交部門有難言之隱，可能用于政治安全目標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)出訪的比例不宜公開。但我想，從發(fā)展趨勢看，這方面的透明化是遲早的事情，外交部應(yīng)當(dāng)未雨綢繆、適當(dāng)跟進(jìn)。
　　第二，如何加強外交經(jīng)費和人才培養(yǎng)方面的建章立制，在制度層面適應(yīng)新的需要？現(xiàn)在看，全國人大和中央政府的立法建規(guī)工作相對落后，現(xiàn)實中很多矛盾的解決缺乏法律的依據(jù)。尤其是，應(yīng)該像20世紀(jì)末以來增加國防費用和教育費用那樣，給外交現(xiàn)代化制訂合適的財政目標(biāo)，保證每年一定比例的經(jīng)費增長，從而為外交能力特別是領(lǐng)事保護(hù)能力的提升奠定基礎(chǔ)。鑒于后面要專門討論外交經(jīng)費問題，這里不展開討論。在外事教育和隊伍建設(shè)工作上，現(xiàn)在僅有外交學(xué)院一家是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國家應(yīng)考慮在有條件的省份（比如沿海地區(qū)），建立若干個外交外事領(lǐng)域的大專院校，瞄準(zhǔn)領(lǐng)事保護(hù)需求培養(yǎng)輸送更多實用型人才。自然，這些非外交部能決定，需要政治高層和全國人大的決定，需要各方面的理解與支持。
　　第三，如何在資源有限的情況下，利用駐在國的**和民間保安力量（類似“黑水公司”），為我國在外人員（留學(xué)生、打工者、游客等）提供應(yīng)急協(xié)助？國際上各種經(jīng)驗教訓(xùn)很多，國內(nèi)走出去的企業(yè)和地方政府也有一些自我防護(hù)的嘗試。應(yīng)當(dāng)把它們好好總結(jié)、統(tǒng)籌考慮，建立更多我方經(jīng)貿(mào)援助換取對方安保協(xié)助的安排，在全球各地一些友好國家和區(qū)域那里通過試點取得成效并逐步推開。這也是領(lǐng)事保護(hù)工作更多利用市場化和國際社會參與的一種新思路。它的出發(fā)點是，利用龐大的外匯儲備和財政資源，以及外交長期工作奠定的基礎(chǔ)，調(diào)動各種潛力與積極性，使之參與維護(hù)新時期不斷擴(kuò)大的海外利益。過去十余年間中國已在世界各地建立了七十多對國家間的戰(zhàn)略協(xié)作、戰(zhàn)略對話、戰(zhàn)略伙伴之類的關(guān)系，這些戰(zhàn)略互助關(guān)系不應(yīng)當(dāng)停留在口頭紙面上，或僅是“高階政治”的內(nèi)涵，而須充實進(jìn)保護(hù)公民、維護(hù)百姓權(quán)益的主題。
　　第四，如何引導(dǎo)公民個體更好理解自身法律權(quán)利和在外各種權(quán)益，增強自我防范意識？要看到，在每年出境的上億人次的中國公民中，確實有很多人不了解國外情況。他們往往想當(dāng)然地用在國內(nèi)習(xí)慣的思維與做法，處理在境外遇到的各種險情或個人麻煩。有的人出國旅游或經(jīng)商前，從不對對象國做“功課”，不了解外國的風(fēng)俗人情和法律法規(guī)，缺乏風(fēng)險意識及對自己行為及生命高度負(fù)責(zé)的態(tài)度。有些人遇到了麻煩（不管是什么事情，無論是否違反當(dāng)?shù)胤�律），總認(rèn)為使館和駐外機構(gòu)必須也肯定會提供幫助；或者通過賄賂、“打點”、找關(guān)系等不當(dāng)手段，試圖破財免災(zāi)、化險為夷。我認(rèn)為，對這種現(xiàn)象不必大驚小怪，應(yīng)當(dāng)避免用舊時的思維與做法處置，而要用公民權(quán)利、公民教育等現(xiàn)代公民社會一般路徑，培養(yǎng)教育中國人的國際意識、個人權(quán)利法律意識和風(fēng)險規(guī)避習(xí)慣。外交部門特別是駐外代表機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)通過耐心的幫助讓同胞懂得，什么是正當(dāng)?shù)臋?quán)利，什么是不合情理的要求。
　　第五，學(xué)界和智庫能否做些事情，比如說與有關(guān)方面聯(lián)合研究和發(fā)布海外風(fēng)險的經(jīng)常性報告？從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，在國民的海外保護(hù)方面，政府是有限作為、起導(dǎo)向作用；社會各界則大有可為，尤其是以深度分析和創(chuàng)新思維為專長的學(xué)術(shù)界理論界能起獨特作用，比如風(fēng)險的評估與預(yù)警�？山梃b過去幾年北京大學(xué)等在評估地方政府創(chuàng)新和企業(yè)社會責(zé)任上的一些做法，利用研究機構(gòu)和大學(xué)專業(yè)人員開展這項工作。具體建議是：（1）外交部政策司等部門設(shè)立專項基金，用于在高校和研究機構(gòu)開展海外風(fēng)險評估的事業(yè)；（2）挑選有條件、有基礎(chǔ)的合作伙伴，如著名高校的國際關(guān)系學(xué)院或研究所，交流合作意向并確定具體責(zé)任目標(biāo)；（3）試行年度報告（藍(lán)皮書形式），面向社會和企業(yè)公開出版發(fā)行，成熟后再推半年版和季度版；（4）召開專題研討會，分析這類風(fēng)險評估報告的成績與不足，借助媒體向更廣范圍的社會公眾傳播知識，幫助提高中國公民的國際化水平。新時期的“外交為民”方針，要落到實在的思路和舉措上，是外交部門和政治決策層需要嚴(yán)肅對待并細(xì)致處理的艱巨任務(wù)。

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