PPP革命何以席卷全球？

 我們?yōu)槭裁匆獙憽禤PP革命》這本書？

私營部門參與基礎設施已經(jīng)有很長的歷史，比如英法海底隧道，英國和美國以私人收費公路形式發(fā)展公路系統(tǒng)，英國、法國、美國、加拿大和南美的鐵路系統(tǒng)，倫敦的地鐵網(wǎng)絡以及法國的供水等都得益于PPP模式。另外，印度的殖民開拓和南澳大利亞建州也都足以作為PPP的范例。寫作《PPP革命》一書的原因之一就是展示這一段豐富的歷史。

但這并不是我們寫作《PPP革命》一書的主要原因，PPP涉及工程、經(jīng)濟、金融、會計、公共政策等多種不同的學科門類，但我們認為沒有單獨哪一個學科能夠抓住PPP的實質：工程學強調項目管理及一攬子合同的締約和管理；經(jīng)濟學關注一攬子合同的交易成本和貼現(xiàn)率問題；金融學從項目融資的角度將PPP看作結構融資的一種形式；會計學則更注重PPP模式的會計處理，以及公共部門是否應當將項目形成資產(chǎn)列入資產(chǎn)負債表的問題；研究公共政策的學者則把PPP 視作私有化進程中的一個環(huán)節(jié)（而我們認為并不盡然）。對PPP的研究不僅應整合這些不同的視角，而且還需要分析某些未被關注的特征，比如不確定性和激勵結構的顯著作用。

現(xiàn)有的PPP理論就是這樣在不同學科門類中被肢解和片面理解的，不僅如此，在不同的國家，PPP的理論研究側重點也各不相同。英國當然更關注私人主動融資（PFI），PFI 在國家醫(yī)療健康服務體系中扮演什么樣的角色這個問題受到（幾乎是病態(tài)的）關注。在澳大利亞，城市收費道路和收費隧道很早就已經(jīng)開始使用PPP模式運作，風險分擔機制和融資模式引起了諸多爭論，理論研究也主要圍繞這些主題開展。在美國，PPP也已經(jīng)有了很長的歷史，但與英國和澳大利亞不同的是，美國的PPP更多是在政策層面而不是項目層面的合作。這種由政府和私營部門合作共同規(guī)范教育、交通、技術政策和城市改造是美國理論界研究的核心問題。有意思的是，雖然法國在制水輸配、污水處理、城市供熱、垃圾處理等領域采用特許經(jīng)營形式的PPP模式有著很長的歷史，但法國幾乎沒有關于PPP的理論研究，也許對他們來說特許經(jīng)營協(xié)議平凡得不值得一寫。

我們寫作《PPP革命》一書的初衷就是要綜合以上所有的觀點和理論，以全球化的視角來研究PPP市場。此外，我們認為，在一定程度上，由于理論研究和實踐的脫節(jié)，現(xiàn)有的研究理論對PPP的評價并不恰當，我們試圖通過這本書來彌合這種差異。

由于我們各自不同的背景——一位是PPP的實際運用者和工程師，另一位是學者和經(jīng)濟學家，使得我們自信能夠實現(xiàn)上述的目標。也許，《PPP革命》中譯本的出版可以看作是在某種程度上實現(xiàn)了我們的既定目標。

PPP模式如何證明自己能節(jié)約成本并提高效率？

在如英國和澳大利亞這樣已建立PPP的市場，2004年以來，有更多的項目啟動或者完成融資。在世界各地，PPP模式的應用越來越廣泛，更多的證據(jù)表明PPP的方法在基礎設施領域比傳統(tǒng)采購方式更有利于實現(xiàn)資金使用價值（VFM）。

在《PPP革命》一書中，我們提供的最近的一個關于VFM比較的案例發(fā)生在2003年的英國。2003年英國財政部對61個PFI項目進行調查，發(fā)現(xiàn)89%的項目提前或準時交付，所有的項目都在預算內(nèi)完成。另外，2003年英國國家審計署也對PFI項目的施工建設情況進行了調查，與采用傳統(tǒng)采購方式的項目不同的是，絕大多數(shù)PFI項目都按時（PFI 項目76%、傳統(tǒng)采購項目30%按時完工）并在預算內(nèi)（PFI 項目78%、傳統(tǒng)采購項目27%在預算內(nèi)完工）完工。值得注意的是，在PFI 項目中，沒有一例需要由公共部門來承擔超出預算的成本，這是與以前不同的，在非PFI模式下，項目遇到困境時相關的成本都是由政府預算來消化的。

從那以后，對傳統(tǒng)采購和PPP項目的建設情況的比較數(shù)據(jù)逐漸積累起來。傳統(tǒng)采購的結果是：

l  2005年丹麥一項對210個交通項目的研究發(fā)現(xiàn)，鐵路項目的客流量預測平均超出實際的106%，而一半的道路項目預測流量和實際交通流量之間相差20% 以上。

l  2004年英國財政部的一份報告指出，傳統(tǒng)采購方式下，實際項目成本比計劃高出2%-24%。

下面是在建設施工方面，傳統(tǒng)采購和PPP項目的對比統(tǒng)計：一家歐洲投資銀行對其參與融資的10個PPP項目進行了深度研究，只有3個項目發(fā)生了工期延時或超支的情況，但相關的費用是由項目的發(fā)起人而不是公共部門承擔。與此形成對照的是，50個以傳統(tǒng)方式采購的基礎設施項目中，60% 延期超過一年。

上面的數(shù)字揭示了在建設成本和建設周期上的差異。VFM校驗以傳統(tǒng)采購方式下項目發(fā)生的成本（公共部門比較值或PSC）為基準，對PPP方式進行參照對比, 這種方法使得我們可以將PPP方式所能獲得的綜合效益進行量化。顯然，由于所有項目都還在實施過程中，項目的實際效益還很難計算，因此評估時采用的是預測的項目結果。

l  2003年的一份報告指出英國國防PPP項目合同相比傳統(tǒng)采購方式節(jié)約成本5%-40%。

l  2004年澳大利亞對維多利亞伙伴關系政策進行了一項調查，找到了PPP模式提高凈收益的有利證據(jù)：參與評估的8個PPP項目，其加權平均節(jié)省費用為項目全部投資的9％。

l  在德國，2004年開始實施的一項針對PPP項目的小型試驗，VFM校驗分三步實施：選擇項目階段；招標前預測VFM收益；招標以后采用中標方的數(shù)據(jù)進行VFM計算。項目運行至今，已經(jīng)計算了PSC的基準數(shù)值，招標前對所有項目進行的VFM收益預測為1%-25%不等，招標以后根據(jù)中標方數(shù)據(jù)計算得到的VFM收益則為6%-15%。

最后，《PPP革命》一書中還包含了一系列案例分析，荷蘭Delfland污水處理PPP項目（歐洲最大的水務 PPP項目）在2003年完成，預期比PSC節(jié)約15%的成本。在本書中（以及2005年發(fā)表的一系列論文中），我們提供了8個PPP項目，其中3個沒有做PSC計算，資金價值是通過競爭性招標程序實現(xiàn)的，還有2個案例，VFM收益很小（低于0.5%），剩下的3 個項目中VFM收益為9%-16%。

“混合型”PPP模式

2004年以來發(fā)生的另一個變化是“混合型”PPP模式的出現(xiàn)，模糊了傳統(tǒng)的PPP和公共采購模式的界限。雖然有充分的、壓倒性的證據(jù)表明PPP相對于傳統(tǒng)采購模式的優(yōu)勢，但PPP的推行并不是沒有困難的。對小型項目來說，采用PPP模式過于復雜，并且成本很高。有時候PPP模式的運作和管理超出了公共部門的能力范圍。另外，有些項目周期較長，要精確定義項目成果非常困難。這些問題催生出了新的混合型PPP模式。新的模式有利于降低采購成本、對基礎設施的需求保持適度的彈性，體現(xiàn)了不同程度的PPP，但仍以清晰的責任界面和適度的激勵為基礎。

出現(xiàn)了多種不同形式的“管理合同”，公共部門雇用一個合同商在一個總價合同下代表政府管理包括設計、建檔和建造在內(nèi)的全部或部分（總價包括管理費和子合同下提供服務的工作成本）。采用這種類型合同的優(yōu)勢在于它的靈活性，并且管理公司能夠充分運用他們在采購、建檔和分包等方面的專業(yè)能力。

這種管理合同的一種形式是“漸進式伙伴關系”。政府和私營部門締結一個框架合同，由私營部門代為采購必要的基礎設施和服務。隨著項目要求的逐步明晰，政府部門可以取消單個的合同而不必受任何長期承諾的約束。私營部門通過競爭程序向分包商采購服務和設施，利用自己的采購專業(yè)能力獲得最優(yōu)惠的交易。私營部門對服務水平滿足項目要求承擔最終責任。然而，當局保留使用其他服務提供商的權利，在這種情況下管理合同和許可證可能回過頭來被授予公共部門。這樣可以避免締結大額合同，公私雙方作出長期承諾并受其約束，造成更改困難的情況。

英國出現(xiàn)的另一種情況是捆綁一批項目，分階段實施。這種方式是與一個單個的合同商簽訂合同，內(nèi)容包括分步實施幾個小型項目，這樣可以降低交易成本、縮短采購程序。這種方法的基礎是建立一家合資公司，不同的公共部門在合資公司中擁有少數(shù)比例的權益。這樣就可以由這一家私營伙伴來完成最初的工作，建立資金使用價值的基礎數(shù)據(jù)，隨后公共部門可以通過合資公司的運營以市場化途徑檢驗項目方案成功與否。英國的地方金融改善基金(LIFT)就是通過這種模式以伙伴方式提供地方基礎醫(yī)療，并完成“BuildingSchools for the Future”計劃。

“聯(lián)盟”也是一種采購模式。在一個“聯(lián)盟”協(xié)議下，在營造“不責備”和“結果導向”合作文化的基礎上，公共部門和合同商分擔風險。其中，合同商根據(jù)直接成本加公司管理費用和合理利潤獲得報酬，當然這要建立在會計公開的基礎上，要確定完成項目的目標成本。當項目以低于目標值的成本完成時，雙方分享收益，同樣地，超支的成本也一樣由雙方分擔。比較復雜的項目由于不確定性較高、設計創(chuàng)新的空間較大，適合采用這種方式。這種方式的前提是公共部門在管理基礎設施項目方面有豐富的經(jīng)驗，有能力管理主要的項目風險。這種合作框架背后的思想來源于20世紀90年代中期出現(xiàn)的“伙伴”協(xié)議，對此我們在書中也有詳細論述。

另一種新的方式也開始在英國試行，叫做信用擔保融資（CGF）。這種方式使用政府貸款，但由私營部門提供一攬子風險管理。特殊目的PFI項目公司可以使用公共貸款，私營金融機構則提供擔保，承諾如果項目公司無法償還公共貸款，則該機構將承擔還款責任。這種安排的目的是降低公共部門的融資總成本，但同時仍然由私營部門承擔一定的風險，從而激勵私營部門追求資金最佳使用價值并從中受益。

傳統(tǒng)采購方式和典型PPP模式的區(qū)別開始變得模糊，這種趨勢是由于滿足不同的風險偏好和基礎設施服務需求的需要而產(chǎn)生的。因此不存在硬性的標準或現(xiàn)成的規(guī)則來決定什么樣的情形下適合采用PPP模式。真正的問題應該是：對某個項目而言，可以選擇哪些采購方式，哪一種PPP形式是最合適的。

PPP對于中國這樣的國家有何幫助？

對于類似于中國這樣的新興經(jīng)濟體而言，PPP模式有著傳統(tǒng)公共采購模式所不具備的優(yōu)勢。

首先，在總體上，我們認為PPP能夠給公共采購過程注入不同于以往的激勵機制。PPP理論認為，以一個囊括設計、建造和運營維護的一攬子合同的形式賦予私營部門一定的控制力，并將成本超支和工程延期的風險轉移給私營部門，這種方式有利于在基礎設施的采購活動中引入激勵措施，提高效率。同時，在實踐層面，私人資本在本質上是有其風險性的，私人資本的參與給項目建立了不同于傳統(tǒng)采購方式的“游戲規(guī)則”。

其次，由于激勵結構的存在，PPP模式能夠給基礎設施的提供過程帶來實實在在的經(jīng)濟利益。這部分得益于恰當?shù)娘L險轉移。一般而言，PPP合同架構下，項目超支的風險往往部分或全部地由公共部門轉移給私營部門。合同往往規(guī)定支付與實現(xiàn)績效目標掛鉤。另外，由私營部門來運營基礎設施往往比公共部門更為經(jīng)濟。私營部門這種成本控制能力來源于他們在項目管理、“全壽命周期”運營維護等方面的專業(yè)技術，同時私營部門能夠避免公共部門常犯的諸如“鍍金”和“過度建設”行為以及由此形成的成本放大現(xiàn)象。最后，PPP相關的項目融資結構提供了資本投資流入的機會。

第三，使用PPP模式具有潛在的社會效益：比如能夠更好地促進外國投資者向國內(nèi)的公共部門轉移技術（比如先進的收費技術）；選擇恰當?shù)捻椖款愋停ū热缒茉春屯ㄐ彭椖浚┯兄�于推動競爭和市場化行為，有利于運用先進技術、鼓勵創(chuàng)新；公共部門能夠從資金限制等問題中擺脫出來，吸取私營部門的經(jīng)驗、接觸最新的技術訣竅等。

第四，更有利于環(huán)保。由于PPP模式將設計、建設、運營維護等捆綁成為一個一攬子合同，對實現(xiàn)環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的目標是非常有利的。在PPP模式下，除了考慮最初的資本投入以外，合同商有了直接的經(jīng)濟動力去綜合考慮設計、全周期運營成本以及最終處置等成本因素。如果某些項目雖然初期投資較高，但整個壽命周期內(nèi)的運營維護成本較低，因而致使全成本降低，合同商就會在設計階段投入更多資源，形成一個更為優(yōu)化的方案，既不犧牲項目全周期的資金使用價值，又滿足環(huán)保要求。通過一個具有整合效應的設計方案，水可以得到循環(huán)利用，垃圾可以更有效地處置，能耗得以降低。

《PPP革命》中譯本如何幫助中國發(fā)展PPP模式？

中國在“硬經(jīng)濟”基礎設施項目上運用BOT技術已經(jīng)有了較好的經(jīng)驗，比如來賓電廠B廠和上海延安東路隧道復線等。在其他一些處在PPP前沿的國家（如英國、澳大利亞），PPP模式的應用領域正在發(fā)生變化。PPP最初的應用更多地集中在“硬經(jīng)濟”領域（道路、高速公路、鐵路、橋梁、隧道、機場、通信、電力），隨后逐步推廣到“硬社會”基礎設施（醫(yī)院、學校、政府辦公樓、住宅、供水、污水處理、監(jiān)獄、城市改造）�，F(xiàn)在，PPP涵蓋了包括“軟經(jīng)濟”（研究開發(fā)、技術轉移、職業(yè)培訓、囚犯改造）和“軟社會”（社區(qū)服務、社會福利、安全保障、環(huán)境規(guī)劃）在內(nèi)的所有基礎設施領域。

我們希望中國沿著這條路徑發(fā)展。《PPP革命》一書對不同類型PPP模式的應用作了介紹，在8個案例分析中，包含兩個電子收費高速公路項目（一個是澳大利亞的，另一個是美國的），兩個監(jiān)獄項目（一個在英格蘭、另一個在威爾士），兩個醫(yī)院項目（一個在澳大利亞、另一個在倫敦），其余兩個是水務項目（一個在蘇格蘭，另一個在保加利亞）。

多樣性是我們希望《PPP革命》中譯本能夠幫助中國PPP市場發(fā)展的另一個方向。在該書中我們反復強調，PPP模式提供基礎設施服務是一種非常靈活的方式，這些模式包括公共和私營部門不同程度的合作關系（租賃、商業(yè)特許經(jīng)營、特許經(jīng)營、BOT、BOOT、DBFO、DCMF以及合資公司），在很多國家使用，涉及多個領域的基礎設施需求，收費方式可以是真實收費或者影子收費，具有較高的運行可靠度和透明度。

這樣就不存在統(tǒng)一的PPP模式，我們建議把PPP看作一個過程、一個系統(tǒng)化的方式，從確認服務需求、界定項目成果和支付機制、評估并量化項目的財務影響和內(nèi)在風險、找到最合適的采購方式、建立商業(yè)規(guī)則、確認資金使用價值、監(jiān)管設計和建設過程、管理合同，一直到移交和服務的監(jiān)管。如果每個合同都能嚴格地使用這個程序，結果必然是每一個項目使用不同的方式，我們認為，如此執(zhí)行的項目獲得理想結果的可能性就更高。