9.2 我國公務員績效評價實踐探索 
盡管自新中國成立初期我國就對建立公務員績效評價制度進行了積極探索，但是一直到公務員制度出臺之前，我國都沒有完備的公務員績效評價辦法，主要采取干部鑒定或干部考察的方式對公務員進行評價。雖然這些方式存在一定的局限性，但是它們在一定時期內對干部的考察和任用起到了積極作用，為公務員績效評價制度的建立奠定了堅實基礎。1993年《國家公務員暫行條例》的頒布標志著我國公務員制度的正式誕生，1994年3月由人事部發(fā)布的《國家公務員考核暫行規(guī)定》對公務員績效評價的內容和標準等做出了具體的說明，我國公務員績效評價制度逐步建立起來。2006年1月1日，《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）正式實施，并于2018年12月29日進行了修訂。該法對有關公務員的評價內容、評價方式、評價主體以及評價結果應用等做出了明確的規(guī)定。2007年1月4日，中組部印發(fā)了《公務員考核規(guī)定（試行）》，對公務員的考核內容與標準、考核程序、考核結果的應用等進行了詳細說明。2009年6月9日，為了建立促進科學發(fā)展的干部考核評價機制，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，隨后，中組部下發(fā)了《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》三個規(guī)范性文件（簡稱“一個意見、三個辦法”）。2019年4月21日，中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領導干部考核工作條例》，以條例的形式對干部考核工作做出總體規(guī)范。隨著這些法律法規(guī)的相繼出臺，我國公務員績效評價制度日益完善，并向著科學化、標準化和制度化的方向快速發(fā)展。我國《公務員法》規(guī)定，對于領導成員和非領導成員公務員的定期評價采取不同的評價方式。其中，領導成員是指機關的領導班子成員，不包括在機關內設機構擔任領導職務的人員。對領導成員的定期評價，由主管機關按照有關規(guī)定辦理，現行有關法規(guī)包括《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法（試行）》和《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》等。而對于非領導成員公務員，《公務員法》的配套法規(guī)《公務員考核規(guī)定（試行）》對評價的內容與方法、評價程序和評價結果的應用等進行了詳細規(guī)定。 
9.2.1領導成員績效評價辦法 
對領導班子和領導干部的評價，包括平時考核、年度考核、專項考核和任期考核。平時考核是對領導班子日常運行情況和領導干部一貫表現所進行的經常性考核，及時肯定鼓勵、提醒糾偏。年度考核是以年度為周期對領導班子和領導干部所進行的綜合性考核，一般在每年年末或者次年年初組織開展。專項考核是對領導班子和領導干部在完成重要專項工作、承擔急難險重任務、應對和處置重大突發(fā)事件中的工作態(tài)度、擔當精神、作用發(fā)揮、實際成效等情況所進行的針對性考核。任期考核是對實行任期制的領導班子和領導干部在一屆任期內總體表現所進行的全方位考核，一般結合換屆考察或者任期屆滿當年年度考核進行。具體而言，對于領導班子和領導干部的評價主要包括民主測評、民意調查、實績分析、個別談話以及綜合評價等方式。（1）民主測評。民主測評主要了解地方黨政領導班子工作情況和領導干部現實表現。地方黨政領導班子民主測評一般在總結工作的基礎上進行，按照思想政治建設、領導能力、工作實績、黨風廉政建設和作風建設五個類別設置測評內容和評價重點。地方黨政領導干部民主測評一般在述職述廉的基礎上進行，按照德、能、勤、績、廉五個類別設置測評內容和評價要點。具體考核內容的確定必須以貫徹黨中央精神為前提，根據黨中央決策部署及時調整優(yōu)化。（2）民意調查。民意調查主要通過社會有關方面的評價，了解地方黨政領導班子和領導干部的群眾滿意度。一般采取問卷調查的方式進行，根據實際情況，也可以采取個別訪談、召開座談會等方式進行。地方黨政領導班子的民意調查，主要包括在民生改善、社會和諧、黨風政風方面群眾直接感受到的工作狀態(tài)和成效。地方黨政領導干部的民意調查，主要包括履行職責、工作作風、公眾形象等內容。民意調查內容可以根據不同層次、不同地方的具體情況，以及當地群眾關注的突出問題，有針對性地進行調整。（3）實績分析。實績分析主要依據有關方面提供的經濟發(fā)展、社會發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展整體情況和民意調查結果等內容，分析地方黨政領導班子和領導干部在一定時期內的工作思路、工作投入、工作成效，重點評價貫徹落實科學發(fā)展觀的實際成效。地方黨政領導班子和領導干部的實績分析，主要內容包括：本級黨代會、人代會確定的中長期發(fā)展規(guī)劃和年度工作目標，上級統(tǒng)計部門和有關主管部門綜合提供的經濟發(fā)展水平、經濟發(fā)展綜合效益、城鄉(xiāng)居民收入、地區(qū)經濟發(fā)展差異、發(fā)展代價，基礎教育、城鎮(zhèn)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)文化生活、社會安全，節(jié)能減排與環(huán)境保護、生態(tài)建設與耕地等資源保護、人口與計劃生育、科技投入與創(chuàng)新等方面的統(tǒng)計數據和評價意見；民意調查反映的群眾對當地經濟社會發(fā)展狀況的滿意度；上級審計部門提供的經濟責任審計以及相關的審計和專項審計調查結論、評價意見等。（4）個別談話。個別談話主要是為深入了解地方黨政領導班子建設和領導干部德才素質及現實表現，包括結合民主推薦進行的個別談話、到考察對象所在地方或者分管部門（單位）進行的個別談話，以及同考察對象本人的談話�！兜胤近h政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》規(guī)定，應根據個別談話的不同情況參考評價要點，分別確定談話重點，擬定談話提綱。應當提前向談話人員發(fā)出談話預告。同擬提拔人選考察對象談話，一般采取考察組集體面談的方式進行，進一步了解其思想政治水平、適應職位能力、發(fā)展?jié)摿�和心理素質等方面的情況，比較對照不同考察環(huán)節(jié)的評價意見，核實反映的有關問題，深化對考察對象的了解。在個別談話過程中，根據需要，還可以進行實地調查和延伸考察。（5）綜合評價。綜合評價是在全面掌握評價信息的基礎上，對民主測評、民意調查、實績分析、個別談話的結果進行比較分析，并結合紀檢機關（監(jiān)察部門）的意見，巡視組巡視、重大事項跟蹤考察、參加民主生活會等方面反映的意見，以及平時了解到的其他情況相互補充和印證。通過考察組集體研究分析，對領導班子和領導干部做出客觀公正的評價。綜合評價可以采用以下方法：類型分析、數據分析、比較分析、環(huán)境分析、歷史分析等。 
9.2.2非領導成員績效評價辦法 
隨著《公務員法》以及《公務員考核辦法（試行）》的頒布，我國對非領導成員公務員的評價也逐步規(guī)范化，相應的評價內容、評價等級、評價程序以及評價結果應用等方面都得到了逐步完善。 
1.評價內容 
 我國對公務員的評價分為平時評價、專項評價和定期評價，定期評價以平時評價、專項評價為基礎。平時評價重點評價公務員完成日常工作任務、階段性工作目標情況以及出勤情況，可以采取評價對象填寫工作總結、專項工作檢查、考勤等方式進行，由主管領導予以審核評價。公務員評價需全面考核德、能、勤、績、廉等內容，重點考核工作實績。（1）考德：是評價公務員的政治立場和思想品質，主要看其是否擁護黨的政治路線和思想路線，是否貫徹執(zhí)行黨的方針政策、遵守黨紀國法和社會主義公共道德，是否有良好的思想作風、工作作風和生活作風�！暗隆狈从沉斯珓諉T開展工作的指導原則，起著端正方向、明確目的的重要作用。用現代組織理論的觀點看，“德”是公務員的價值觀，政府之所以要留用某個公務員，是因為該公務員的價值觀符合政府組織的要求，這個價值觀就是“德”。（2）考能：是考察公務員的基本素質和工作能力是否達到了所從事職位的能力要求。公務員的業(yè)務知識和身體素質共同構成了公務員的基本素質。其中，業(yè)務素質主要包括文化水平、語言表達能力、文字寫作能力、辨別判斷能力等；身體素質包括年齡、健康狀況、心理素質等。公務員的工作能力包括獨立工作能力、分析和解決問題能力、專業(yè)知識水平、工作規(guī)劃和預見能力、創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力、應變適應能力、克服困難能力、團結合作能力、領導和組織變革能力等。（3）考勤：是指對公務員的工作態(tài)度、敬業(yè)程度等進行評價。主要是考察公務員在工作上是否肯學肯鉆，對業(yè)務是否精益求精、勇于創(chuàng)新。在實際評價過程中，必須注意與有關遵守勞動工作紀律情況以及出勤情況的評價相結合。同時，通過對公務員“勤”的評價，可以逐步完善我國公務員的考勤制度，以持續(xù)提高公務員的工作積極性、紀律性、責任感。（4）考績：工作業(yè)績評價是公務員考核的重點，是對公務員履行職責所產生的工作績效的評價。具體可以通過工作數量、工作質量和工作效率等來進行測量和評價。需要特別強調的是，評價公務員的工作實績還需要考察公務員工作的社會效應，即社會效益以及有關部門、基層單位和社會公眾對其工作的評價。（5）考廉：是考察公務員是否廉潔，是否秉公處事。根據《國家公務員行為規(guī)范》的規(guī)定，“廉”主要包括以下方面：克己奉公，秉公辦事，遵守紀律，不徇私情，不以權謀私，不貪贓枉法，淡泊名利，艱苦奮斗，勤儉節(jié)約，愛惜國家資源，反對拜金主義、享樂主義。將“廉”確定為公務員評價的內容之一，主要是從懲治腐敗、密切公務員與人民群眾的關系出發(fā)，要求公務員發(fā)揚勤奮務實、艱苦樸素的優(yōu)良作風，樹立良好的廉政形象。 
2.評價等級 
根據公務員在德、能、勤、績、廉等方面的表現，將公務員績效評價結果劃分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等級，并且每個等級都規(guī)定了相應的標準，具體如表93所示。同時規(guī)定，公務員年度績效評價中的優(yōu)秀等級人數，一般掌握在本機關參加年度績效評價的公務員總人數的15%以內，最多不超過20%。 
3.評價程序 
公務員評價按照管理權限和規(guī)定的程序進行，由公務員管理部門組織實施。機關在年度評價時可以設立評價委員會。評價委員會由本機關領導成員、公務員管理及其他有關部門人員和公務員代表組成。年度評價主要按下列程序進行：（1）被評價公務員按照職位職責和有關要求進行總結，并在一定范圍內述職。（2）主管領導在聽取群眾和公務員本人意見的基礎上，根據平時評價情況和個人總結寫出評語，提出評價等次建議和改進提高的要求。（3）在本機關范圍內公示擬定為優(yōu)秀等級的公務員名單。（4）由本機關負責人或者授權的評價委員會確定評價等級。（5）將評價結果以書面形式通知被評價公務員，并由公務員本人簽署意見。年度評價結果出來后，如果公務員對評價結果持有異議，可以按有關規(guī)定申請復核和申訴。最后，各機關應當將公務員年度評價登記表存入公務員本人檔案，同時將本機關公務員年度評價情況報送同級公務員主管部門。 
4.評價結果應用 
近些年，公務員績效評價結果的應用問題越來越受到重視，《公務員法》第三十九條明確指出，“定期考核的結果作為調整公務員職位、職務、職級、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據”。概括起來，我國公務員績效評價結果主要應用在工資福利、職務調整、獎勵獎金、績效改進及培訓開發(fā)等幾個方面。 
9.2.3我國公務員績效評價方面的現有問題 
我國現行公務員評價辦法盡管與之前相比有了較大進步，特別是對評價內容、評價程序、評價標準、評價等級以及評價結果應用等內容進行了詳細規(guī)定，為規(guī)范公務員績效管理提供了可操作的依據，但由于公務員績效管理十分復雜，加之我國政府部門層次、類別多樣，所以對不同類型公務員進行客觀、公平、準確的評價仍具有挑戰(zhàn)性。目前，我國的公務員績效管理辦法還存在一些不足之處，具體體現在：（1）公務員評價內容不具體。我國《公務員法》中的“德、能、勤、績、廉”只是一種原則性的規(guī)定，盡管一些地方政府和部門根據自身的情況進行了細化，但是依然沒有形成廣受認可的、可操作的方案�；\統(tǒng)的績效評價指標必然導致評價結果的不科學、不公平，在一定程度上影響了評價結果的公正性和有效性。（2）公務員評價標準不明確。我國公務員隊伍龐大、職位繁多、職級復雜，與此相應的評價體系卻相對簡單。評價指標不明確主要是由于我國公務員的職位分類還不規(guī)范，存在公務員的職位模糊、職責不清等問題，因而以職責為基礎設計評價指標必然會陷入困境。（3）公務員評價結果等級過少。我國公務員年度評價結果一般分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次，這給實際工作造成了極大的不便。由于被評為優(yōu)秀的比例最多不能超過總人數的20% ，而真正不稱職的也是極少數，所以絕大多數人都集中在稱職這一等次上，這樣就不能有效拉開差距，大大削弱了公務員評價對公務員應有的激勵作用。（4）評價主體的選擇不合理。在公務員評價的具體實踐中，我國一貫強調直接上級對下屬進行評價，其評價意見往往占有較大的評價權重系數。但是一些反映下屬真正績效水平的因素往往是直接上級難以掌握的，這些評價內容就不應當交由上級來評價，因此要考慮讓同級、服務對象等參與評價，全方位、多視角地選取評價主體，并賦予其恰當的評價權重。（5）公務員評價主體權責不清。盡管我國公務員評價辦法對評價主體的責任做出了一般性的規(guī)定，但是沒有具體規(guī)定不同評價主體在各個評價環(huán)節(jié)應承擔的責任，沒有把獎懲和評價工作聯系起來。在實際的評價過程中，由于寬大化趨勢，評價對象的評價結果等級未能有效拉開差距，這種評價結果顯然是不理想的。由于沒有受到有效監(jiān)督，評價主體常常不能客觀公正地實施評價，容易受個人好惡和私人關系的影響。（6）重定性評價，輕定量評價。盡管公務員評價強調定性和定量相結合，但是實際上很多單位和部門更傾向于采用定性方法。一方面是認識不到位，另一方面因為指標量化相對復雜，缺乏科學的定量測評標準和相應的專業(yè)技術人員。但定性評價因其主觀性和隨意性較大，容易導致績效評價結果的準確性不高，影響績效評價效果的發(fā)揮。