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本書內(nèi)容講述: 在我國, 地方政府作為制度創(chuàng)新的行動(dòng)者扮演關(guān)鍵角色, 對(duì)PPP模式的發(fā)展和實(shí)施效果產(chǎn)生很大影響。因而, 公私合作機(jī)制在我國的移植和本土化, 需要嵌入我國政府再造變革過程中, 只有完善央地政府、政府部門間等政府內(nèi)部權(quán)力配置結(jié)構(gòu), 政府才能以相對(duì)清晰的主體地位與私人部門展開實(shí)質(zhì)性的合作, 這才是我國PPP健康發(fā)展的基本前提。

自　序
本書關(guān)于公私合作（PPP）模式政府權(quán)力配置的研究，源于對(duì)我國PPP模式發(fā)展亂象和異化根源的思索。我國早在20世紀(jì)80年代就開始了以BOT為主要表現(xiàn)形式的公私合作模式，其主要目的是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入外資，解決我國改革開放初期建設(shè)資金不足的問題；始于2015年的PPP熱潮，其初衷是激勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，同時(shí)，為了規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，化解地方政府債務(wù)危機(jī)，PPP模式成為地方政府各類投融資平臺(tái)剝離后合規(guī)融資的替代性方式。地方政府龐大的融資需求與融資渠道的有限性之間的矛盾短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)了我國PPP產(chǎn)業(yè)規(guī)模的加速擴(kuò)大。
但從目前的情況看，我國PPP發(fā)展問題較多，模式異化，并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期。PPP作為現(xiàn)代政府改進(jìn)的產(chǎn)物，蘊(yùn)含了政府權(quán)力配置和行使方式變革的最*成果。政府權(quán)力變革以合作治理為優(yōu)化路徑，其權(quán)力結(jié)構(gòu)與分配呈現(xiàn)社會(huì)化，行使方式則呈現(xiàn)契約化，以私人部門介入公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)楸憩F(xiàn)形式的公共服務(wù)多元治理模式得以形成并發(fā)揮實(shí)效。PPP的多元治理包括參與主體的多元以及運(yùn)作模式的多元，最終落實(shí)于治理權(quán)的多元。在我國，隨著PPP模式附帶的融資功能被無限放大，其培育現(xiàn)代多元治理模式的功能被邊緣化，多元合作的理念逐漸工具化，PPP模式的發(fā)展表現(xiàn)出典型的政府主導(dǎo)型特質(zhì)。我國PPP模式政府干預(yù)具有主動(dòng)性和常態(tài)化特點(diǎn)，雖然政府行為在PPP發(fā)展初期起到了很好的促進(jìn)作用，但隨著PPP制度的不斷深化和市場的逐步成熟，PPP內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律出現(xiàn)了一些問題。
我國政府的PPP干預(yù)慣性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是PPP政策的密集多變。誠如有學(xué)者所言，各級(jí)政府樂見政策立竿見影的效果，中國成為PPP政策高產(chǎn)出和政策高度依賴的國家。借助政策的靈活性，政府可以采取“臨時(shí)”讓渡權(quán)力的方式吸納私人部門，并根據(jù)自身需求通過臨時(shí)的政策回收或調(diào)整授權(quán)，這不利于公私合作關(guān)系的穩(wěn)定性。必須審慎評(píng)估政府在PPP模式中應(yīng)該扮演的角色和發(fā)揮的實(shí)際效用。二是雖然我國PPP政策具有靈活性，但其決策的形成也需要經(jīng)過一定的論證程序，目前我國PPP政策傾向于以單個(gè)部門的行政權(quán)力方式下發(fā)政策文件，存在政策“急剎車”現(xiàn)象，損害了私人部門的積極性與參與熱情。
政策手段本就有靈活性有余合法性不足的問題，兼之慣于以行政權(quán)力方式下發(fā)帶有命令色彩的政策文件，PPP政策的政府主導(dǎo)性特質(zhì)更加突出。政策多變將導(dǎo)致人們無法預(yù)測未來，主張PPP的投機(jī)和短期獲利動(dòng)機(jī)。2019年3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)），明確指出了當(dāng)前PPP模式在發(fā)展中面臨的突出問題，并從規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明和誠信履約四個(gè)方面對(duì)PPP發(fā)展提出了新要求。顯然，PPP模式通過政府信用背書，吸引私人部門投資相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的做法并不具有可持續(xù)性。
從深層原因看，首先，PPP項(xiàng)目的涵蓋范圍非常廣，普遍涉及政府財(cái)政資金運(yùn)用、產(chǎn)業(yè)投資規(guī)劃等事權(quán)，其同時(shí)由財(cái)政部和發(fā)改委直接領(lǐng)導(dǎo)，即我國PPP實(shí)行“雙軌制”管理。但兩部委的PPP管理職能和權(quán)力劃分并沒有清晰的界限，這直接導(dǎo)致我國PPP發(fā)展設(shè)計(jì)缺乏統(tǒng)一、明確的穩(wěn)定方向，影響了PPP政策法律化進(jìn)程。
其次，央地政府權(quán)力配置不清晰導(dǎo)致地方政府無法與私人部門形成穩(wěn)定的權(quán)力（利）讓渡關(guān)系。本輪PPP熱潮在推廣初期，中央政府及其部委通過文件向地方政府授予了大量權(quán)力，以激勵(lì)地方政府啟動(dòng)PPP項(xiàng)目；到后期的嚴(yán)管階段，地方政府的PPP治理權(quán)又受到了中央政府及兩部委包括項(xiàng)目入庫、財(cái)政能力論證紅線、財(cái)政監(jiān)督等政策文件的嚴(yán)格約束。地方政府不具有穩(wěn)定的治理權(quán)限。而PPP模式所強(qiáng)調(diào)的公私主體合作主要發(fā)生于公共服務(wù)供給場合的地方政府與私人部門之間，地方政府才是PPP項(xiàng)目的執(zhí)行者，私人部門的參與治理權(quán)來源于地方政府的實(shí)際授權(quán)。從權(quán)力授予鏈條上看，PPP模式的運(yùn)作過程，就是中央政府向地方政府授權(quán)，再經(jīng)由地方政府向私人部門授權(quán)的過程。
PPP模式以“伙伴關(guān)系”構(gòu)建政府與私人部門的關(guān)系，從項(xiàng)目特征層面看，沒有伙伴關(guān)系就沒有PPP。“伙伴關(guān)系”是從協(xié)作關(guān)系到合作關(guān)系的過渡形態(tài)，以“合作治理”為基本原則和實(shí)現(xiàn)路徑。合作關(guān)系是一種對(duì)稱性的相互依賴關(guān)系，以雙方地位平等為基礎(chǔ)。PPP模式作為合作治理的典型實(shí)踐，其改變了政府與私人資本之間的互動(dòng)關(guān)系，與政府作為行政主體以行政命令控制下級(jí)部門或者干預(yù)市場的政府權(quán)力主導(dǎo)型關(guān)系不同，PPP模式通過契約關(guān)系在公私之間構(gòu)建一種新的“交流系統(tǒng)”，使當(dāng)事人尤其是私人部門通過合同關(guān)系理解自己的行為和職責(zé)，而不是基于權(quán)力的威懾或依賴。這種“交流系統(tǒng)”將復(fù)雜性簡化為合同框架之內(nèi)有意義的元素和路徑，使社會(huì)關(guān)系易于管理和重建。由此可見，公私伙伴式的平等權(quán)力（利）關(guān)系與行政命令式的上下級(jí)權(quán)力關(guān)系不同，前者是政府治理權(quán)力變革現(xiàn)代化和PPP模式權(quán)力關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)，后者則屬傳統(tǒng)政府管理權(quán)力關(guān)系。政府治理權(quán)力現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)政府與私人部門之間多元化的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和權(quán)力行使方式，而借助于合同所構(gòu)建的“交流系統(tǒng)”能夠?yàn)樾碌恼卫頇?quán)力關(guān)系提供穩(wěn)定的話語系統(tǒng)和規(guī)范依據(jù)。因此，在兩種權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)中，權(quán)力運(yùn)作的邏輯、權(quán)力分配的規(guī)范依據(jù)、權(quán)力互動(dòng)的話語系統(tǒng)均存在質(zhì)的差別。雖然目前PPP公私主體難以達(dá)至絕對(duì)的權(quán)力（利）平等，但以合作治理理念為引導(dǎo)，能夠矯正我國公私主體過于失衡的權(quán)力關(guān)系，推動(dòng)PPP在以契約為載體的“交流系統(tǒng)”中建立穩(wěn)定、平等的合作關(guān)系。
PPP模式不僅是項(xiàng)目融資方式，更是一種治理模式。這種模式下的政府和私人部門是一種平等合作、良性互動(dòng)的關(guān)系，政府與私人部門的利益聯(lián)系更密切。PPP模式本身就建立在多元主體參與、合作的基礎(chǔ)上，以利益與風(fēng)險(xiǎn)分配合理化為原則，重新調(diào)整政府、市場以及社會(huì)之間的利益關(guān)系。之所以如此，是因?yàn)镻PP模式中關(guān)于公私主體PPP治理權(quán)的共享方式是對(duì)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)狀社會(huì)結(jié)構(gòu)的回應(yīng)和呈現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不斷密實(shí)的現(xiàn)代社會(huì)，主體間相互依賴關(guān)系的非對(duì)稱性逐漸趨于對(duì)稱，與單一中心權(quán)*治理結(jié)構(gòu)之間的張力越發(fā)凸顯。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，全球化趨勢的蔓延，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)同樣呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)狀，社會(huì)主體雖然在治理經(jīng)驗(yàn)和能力上較薄弱，但對(duì)分享治理權(quán)力的訴求日益高漲。
我國PPP理論與實(shí)踐對(duì)“伙伴關(guān)系”的本質(zhì)尚無明確的界定和足夠的認(rèn)知，公私合作過程中利益相關(guān)方的權(quán)力、權(quán)利和責(zé)任關(guān)系尚不夠明確。PPP項(xiàng)目從規(guī)劃到實(shí)施的權(quán)力配置仍由政府主導(dǎo)，企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)以及其他非政府組織對(duì)項(xiàng)目策劃的參與度仍然不足�；诓块T利益固化、監(jiān)管權(quán)競爭和行政思維導(dǎo)向，PPP模式推廣與項(xiàng)目實(shí)施過程中政府不恰當(dāng)行使權(quán)力現(xiàn)象較多。這意味著只有形成規(guī)范化的制度約束，才能鞏固我國PPP模式政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和行使方式的變革成果。但新型權(quán)力關(guān)系制度規(guī)范的形成，需要抽象和總結(jié)政府與私人部門權(quán)力配置的邏輯框架，并篩選與融合有助于優(yōu)化政府與私人部門權(quán)力關(guān)系的價(jià)值體系。這就是本書嘗試解決的問題。
本書以政府在現(xiàn)代公共服務(wù)領(lǐng)域的角色變化和定位為出發(fā)點(diǎn)，探討政府與非政府主體在PPP模式中分配權(quán)力的基本邏輯和基本框架，并根據(jù)PPP政府權(quán)力的特殊性分析其固有權(quán)限和具體邊界的厘定方式，提出我國PPP制度創(chuàng)新所需要的權(quán)力結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，政府分配PPP治理權(quán)力的基本邏輯是權(quán)力讓渡與保留。讓渡是分享PPP治理權(quán)的方式，而保留是承擔(dān)PPP治理責(zé)任的方式。政府讓渡權(quán)力的基本邏輯就是通過權(quán)力資源向私人部門流動(dòng)以形成相對(duì)對(duì)稱的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以達(dá)至實(shí)質(zhì)平等合作的狀態(tài)。政府保留權(quán)力的邏輯是政府具有不可離棄的規(guī)制者身份，其肩負(fù)的公共服務(wù)擔(dān)保責(zé)任需要保留一定權(quán)力以避免合作治理的失敗。經(jīng)過政府PPP治理權(quán)的讓渡與保留，形成了以PPP項(xiàng)目公共控制權(quán)和PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管權(quán)為主的新政府權(quán)力體系。但新的政府PPP治理權(quán)力邊界具有模糊性，通常以行政裁量和自由協(xié)商為基本邊界厘定方式，前者仍然是政府權(quán)力控制方式，后者主要以契約為媒介與私人部門PPP治理權(quán)發(fā)生互動(dòng)，兩種確定政府權(quán)力邊界方式之間存在緊張關(guān)系。在我國，地方政府作為制度創(chuàng)新的行動(dòng)者扮演關(guān)鍵角色，對(duì)PPP模式的發(fā)展和實(shí)施效果產(chǎn)生很大影響。因而，公私合作機(jī)制在我國的本土化，需要融入我國政府變革過程中，只有完善央地政府、政府部門間等政府內(nèi)部權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，政府才能以相對(duì)清晰的主體地位與私人部門展開實(shí)質(zhì)性的合作，這才是我國PPP健康發(fā)展的基本前提。
本書是師徒二人歷經(jīng)兩年艱辛磨合的學(xué)術(shù)結(jié)晶，也是我們繼《政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式立法研究》（陳婉玲、湯玉樞著，法律出版社2017年出版）之后，對(duì)我國PPP模式發(fā)展歷程進(jìn)行理性思考后交出的又一答卷。這次著述的過程，對(duì)青年人是一種錘煉，瑩瑩同學(xué)完成了從碩士生到博士生的身份轉(zhuǎn)換，也實(shí)現(xiàn)了學(xué)術(shù)功底脫胎換骨的飛躍，可謂“不經(jīng)一番寒徹骨，怎得梅花撲鼻香”；對(duì)老師而言，是一種學(xué)術(shù)情懷的釋放，也是與身體和境遇進(jìn)行較量的過程，可謂千淘萬漉，行路艱難。此書從付梓到正式出版歷經(jīng)兩年時(shí)間，感謝法律出版社的不懈努力，愿拙作的最終出版能夠繼續(xù)為我國PPP事業(yè)的健康發(fā)展添磚加瓦。
陳婉玲　胡瑩瑩
2022年5月15日

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