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詹姆斯·Q.威爾遜在掌握大量史料以及結(jié)合自身數(shù)十年教學(xué)和研究的基礎(chǔ)上，以通俗、簡明的方式闡述了一種關(guān)于官僚機(jī)構(gòu)行為的理論，呈現(xiàn)了美國諸政府機(jī)構(gòu)——如美國軍隊(duì)、監(jiān)獄系統(tǒng)、林務(wù)局、緝毒局、國務(wù)院、中央情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局、環(huán)境保護(hù)局、社會保障總署、聯(lián)邦貿(mào)易委員會等，以及國會、總統(tǒng)和法院系統(tǒng)——如何運(yùn)作以及為何如此運(yùn)作的生動圖景，為我們提供了一份關(guān)于美國官僚體制的重要且經(jīng)典的研究指南。

新版序言本書的中心議題之一是，政府機(jī)構(gòu)的管理受到了極大束縛，這些束縛限制了管理者買賣產(chǎn)品和任免員工的能力，而這種能力正是以服務(wù)于組織效率和生產(chǎn)力為根本。法律和規(guī)章限制了雇傭方式，極大地減少了解雇的可能性，并且把關(guān)于公平和程序的大量準(zhǔn)則強(qiáng)加在建筑和設(shè)施的招投標(biāo)過程中。在過去的十年里，改變這種束縛的努力一直存在。克林頓總統(tǒng)和戈?duì)柛笨偨y(tǒng)從他們的第一個(gè)任期開始，就力求將聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)“做得更好、花費(fèi)更少”的政府，他們采取的方法包括減少官樣文章（red tape）、服務(wù)優(yōu)先顧客（與政府打交道的公民）以及授予雇員決斷權(quán)等。這種努力在官方上被稱作國家績效評估（NPR），一般也被稱作政府再造（REGO）。國家績效評估與過去的重組計(jì)劃有很大差異。在1904～1992年的17位總統(tǒng)中，有11位曾設(shè)立重組工作組——主要致力于擴(kuò)大問責(zé)、提升效率和擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力。（在我看來，擴(kuò)大問責(zé)意味著提高政策執(zhí)行者對必須為該政策負(fù)責(zé)的更高一級領(lǐng)導(dǎo)者的響應(yīng)能力。）這一努力取得了一定成功，例如總統(tǒng)配備了更多的助手，預(yù)算的起草過程更加合理，但是官樣文章方面卻沒有得到什么改進(jìn)。國家績效評估的設(shè)想與以往有很大不同。該評估之前的改革強(qiáng)調(diào)官員對上級權(quán)威的責(zé)任感，而該評估則強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)對公眾的回應(yīng)。該評估之前的那些報(bào)告仰仗對經(jīng)營效率（business efficiency）的訴求，該評估則從企業(yè)文化概念中得到啟示。該評估之前的工作力求擴(kuò)張總統(tǒng)權(quán)力，該評估則要求給予政府工作人員權(quán)力來恢復(fù)公眾對政府的信心。國家績效評估中的主導(dǎo)性議題是解決現(xiàn)代政府的“根本問題”——過于依賴“龐大的、自上而下的、中央集權(quán)的官僚機(jī)構(gòu)”。在這種解決方式下，創(chuàng)建“不間斷學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和改善”的“企業(yè)家組織”是必要之舉。實(shí)際上，國家績效評估意味著把硅谷的青春氣息傳遞到首府華盛頓的古老傳統(tǒng)中。然而，聯(lián)邦政府重組努力發(fā)生驚人變遷的主要原因，并不是崇拜年輕人能夠制造計(jì)算機(jī)芯片或發(fā)明互聯(lián)網(wǎng)銷售程序，而是渴望扭轉(zhuǎn)民眾對聯(lián)邦政府信心驟減的趨勢。1964年，四分之三的美國人認(rèn)為聯(lián)邦政府官員做了該做的事情；而現(xiàn)在，持這種觀點(diǎn)的人還不到四分之一。國家績效評估原以為，如果官員“把人民放在第一位”并“取消官樣文章”，也許公民們會更滿意；說實(shí)在的，如果政府官員把人民放在第一位并取消官樣文章，他們也許會更喜歡自己的工作。但是，很難實(shí)現(xiàn)人民優(yōu)先的原則，因?yàn)檎畵碛凶罡邫?quán)力，可以命令民眾，甚至可以把民眾關(guān)進(jìn)監(jiān)獄。企業(yè)可以把人民放在第一位，因?yàn)槠髽I(yè)要吸引顧客就得彼此間競爭，但政府不存在和別人競爭的可能性。同時(shí)，企業(yè)可以通過觀察銷售額和利潤來判斷業(yè)績的好壞，所以取消官樣文章是可能的；但在政府機(jī)構(gòu)，想取消就困難多了，因?yàn)椋ㄒ话銇碇v）政府機(jī)構(gòu)不需要處理銷售額和利潤。改變政府是困難的，但是也做出過認(rèn)真的努力。我來描述兩個(gè)重要的變遷，這兩個(gè)變遷應(yīng)該會修正本書的部分內(nèi)容，因?yàn)樵诒緯鴮懽魍瓿蓭啄曛螅瑖铱冃гu估才開始實(shí)施。采購本書的一些章節(jié)提到，政府購買昂貴的物品是非常困難的，因?yàn)檎仨氉裱�。這項(xiàng)政策經(jīng)過精心設(shè)計(jì)，詳盡到一些無聊透頂?shù)馁徫锛?xì)節(jié)（經(jīng)常與各賣家沒有利好的接觸），然后政府還必須公開招標(biāo)。政府通常會接受最低報(bào)價(jià)，即便它出自一家相較來說不太具有競爭力的企業(yè)（更有競爭力的企業(yè)出價(jià)稍高）。例如，當(dāng)某一公共機(jī)構(gòu)想要購置一臺計(jì)算機(jī)，它的購買方式會不同于企業(yè)。企業(yè)會與制造商討論各種類型的計(jì)算機(jī)，來幫助自身尋找或設(shè)計(jì)合適的計(jì)算機(jī)。企業(yè)的購置經(jīng)常會選擇自身了解和信賴的企業(yè)，甚至不需要描述所需要的計(jì)算機(jī)類型，有時(shí)還會出高價(jià)來購買合適的產(chǎn)品和服務(wù)。但是，政府機(jī)構(gòu)不會這樣做；確定，或即便是企圖這樣做也可能招致法律訴訟。如果這樣做，政府機(jī)構(gòu)的采購就可能會因?yàn)楣唇Y(jié)、偏私、有失公允和私下交易而遭到指控，這將會在本書的后面看到。因此，政府購買者幾乎不會考慮與供應(yīng)商的采購經(jīng)歷或企業(yè)的隱形品質(zhì)。相反，政府機(jī)構(gòu)必須提供一份詳盡描述產(chǎn)品類別的報(bào)告，然后接受報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)。因此，政府機(jī)構(gòu)最終購置的是由售賣方提供的二流計(jì)算機(jī)，對此我們不必驚訝。采購對于聯(lián)邦政府而言是個(gè)大問題。每年（自20世紀(jì)90年代末期開始）政府都要從商業(yè)企業(yè)購置2000億美元的物品，這幾乎是全部聯(lián)邦預(yù)算的七分之一。 20世紀(jì)90年代時(shí)有過改善政府購買方式的努力。史蒂文·凱爾曼（Steven Kelman,上述計(jì)算機(jī)案例就是從該學(xué)者的描述中得來的）被克林頓總統(tǒng)任命掌管聯(lián)邦采購政策辦公室（Office of Federal Procurement Policy, OFPP），該部門隸屬于行政管理和預(yù)算局（Office of Management and Budget, OMB）。凱爾曼試圖改善購買方式，此舉得到國家績效評估工作人員的支持。在他的游說下，國會通過了兩項(xiàng)重要法案，即《1994年聯(lián)邦采購簡化法案》和《1995年聯(lián)邦采購改革法案》。通過這兩項(xiàng)法案，加之凱爾曼對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的力推，相繼發(fā)生了數(shù)個(gè)變化�，F(xiàn)如今，當(dāng)購買花費(fèi)低于10萬美元的物品時(shí)，法律允許聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不需要制定詳細(xì)的合同，直接購買現(xiàn)貨。就像每家每戶一樣，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)采購人員從企業(yè)購買日用品開始使用信用卡，從而不需要填寫復(fù)雜的購物訂單。有些機(jī)構(gòu)還同意參考一些商業(yè)企業(yè)的過往經(jīng)歷，進(jìn)而決定物品的賣家。（當(dāng)然，一些企業(yè)會因?yàn)闆]有被選中而投訴，但是機(jī)構(gòu)可以為自己辯護(hù)，只需做一份書面記錄來闡明沒有選擇這些企業(yè)的原因即可。）同時(shí)，在購買新的裝備部件時(shí)，國防部官員開始主動減少細(xì)節(jié)要求，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)部件的性能。五角大樓可能是對采購政策改變最多的，因?yàn)樗淖谥季褪浅浞掷�。那個(gè)時(shí)候，五角大樓的預(yù)算銳減；因此，想要買到所需的新裝備，就需要最大效用地使用采購預(yù)算資金。更簡單和更便宜的采購就意味著可以買到更多需要的裝備。（因?yàn)閲啦抗賳T開始改變與承包商的購買方式，本書第十七章的描述現(xiàn)在看起來有些過時(shí)了。）但是，不管法律如何規(guī)定，不論政府機(jī)構(gòu)要求什么，采購改革的問題依然存在。凱爾曼發(fā)現(xiàn)，問題的關(guān)鍵是執(zhí)行——說服采購人員采用一種更簡單的方式進(jìn)行采購。一些機(jī)構(gòu)仍然相信，新的、改良的采購方式會讓自身陷入麻煩——這種擔(dān)心是合理的，因?yàn)槭聦?shí)是，一代又一代的公務(wù)員曾因?yàn)榍嗖A某些供應(yīng)商或因?yàn)槲茨懿輸M冗長且詳細(xì)的采購說明書而遭受指責(zé)。而且在任何情況下，美國的法律仍然對采購設(shè)置了限制。在采購時(shí)，法律依然要求政府機(jī)構(gòu)優(yōu)先考慮美國企業(yè)，并特殊照顧由女性、殘障人士、殘疾退伍軍人和少數(shù)族裔創(chuàng)建的企業(yè)。值得注意的事實(shí)是，盡管有上述擔(dān)憂和法律限制，很多政府官員依然努力以更富成效的方式進(jìn)行采購。法律系統(tǒng)固然會限制政府官員，但法律運(yùn)作中存在著的文化也會起作用。長遠(yuǎn)來看，只有時(shí)間才能證明這種文化是否會變化。人事國家績效評估也想改革聯(lián)邦人事政策。1993年，人事管理局（Office of Personnel Management, OPM）負(fù)責(zé)人說，他支持“激進(jìn)變革”，國家績效評估也從三個(gè)方面支持這一觀點(diǎn)：允許機(jī)構(gòu)運(yùn)行自己的人事系統(tǒng)，激勵(lì)雇員對自己的業(yè)績負(fù)責(zé)而不是只盯著程序，鼓勵(lì)企業(yè)家行為。為表明聯(lián)邦政府的變革，克林頓總統(tǒng)廢除整個(gè)《聯(lián)邦人事手冊》（Federal Personnel Manual），盡管人力資源專家傾注了幾十年心血制定這部手冊的規(guī)則，但現(xiàn)在已經(jīng)變成無可救藥的長篇大論和荒蕪的智力遺產(chǎn)。然而，人員的雇用和管理方式卻沒有什么改變。事實(shí)上，《聯(lián)邦人事手冊》被廢除之后，還沒有新的替代品供參照，人力資源專家們一時(shí)也手足無措，因?yàn)橐恢迸惆樗麄兊氖謨员粡U除了。人力資源局應(yīng)該放棄作為公務(wù)員法規(guī)最高執(zhí)行者這一傳統(tǒng)角色；該局應(yīng)該幫助政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人招募到急需的員工，起到支持性的作用。同時(shí)，國家績效評估也敦促，涵蓋大多數(shù)聯(lián)邦雇員的15個(gè)薪俸等級應(yīng)該改變成更寬泛的薪俸檔次，這樣一來，政府機(jī)構(gòu)便可以更自由地根據(jù)自身的需要和雇員的能力來發(fā)放薪金。但是，體現(xiàn)這些新方法或扭轉(zhuǎn)人力資源管理者思維定式的法律還不可能通過。有幾個(gè)法案都沒有成為法律，如“文官系統(tǒng)精簡法”、“聯(lián)邦人力資源系統(tǒng)重組法”和“混合文官系統(tǒng)改革法”。如果這些法案得以通過，人事管理者就會被分配到各個(gè)政府機(jī)構(gòu)，人事管理局昔日的權(quán)力就會銳減。不僅法案沒有通過，文官系統(tǒng)自身也在裁員。在克林頓時(shí)期，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)工作人員減少了大約12%（裁減得最多的部門是國防部）。一些裁減是通過買斷尚未退休的聯(lián)邦工作人員來實(shí)現(xiàn)的。但是，這樣做導(dǎo)致聯(lián)邦工作人員年齡偏大，同時(shí)大部分年輕人升遷的機(jī)會也喪失了。盡管如此，還是發(fā)生了一些變化。由于很多舊有文官系統(tǒng)法規(guī)的束縛被解除，聯(lián)邦航空管理局就更有可能招募到合格的空管員。公眾對國內(nèi)稅務(wù)局的強(qiáng)烈批評引發(fā)了一些改革，該局的人事政策得到了完善。而且，一些機(jī)構(gòu)的人力資源管理也已經(jīng)得到了改善。在所有新招募的員工中，盡管有將近70%的人可以繞開舊有的由中央統(tǒng)一管理的測試和招聘系統(tǒng)，但也很難讓有能力的人效力聯(lián)邦政府�，F(xiàn)在，聯(lián)邦政府的薪水經(jīng)常低于私人部門，招聘高技能人才的競爭又很激烈，同時(shí)政府還必須考慮雇用的少數(shù)族裔的數(shù)量。然而，人事文化本身并沒有變化；正像帕特里夏·英格拉姆所報(bào)告的，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)已經(jīng)習(xí)慣遵守規(guī)則了，因此會繼續(xù)遵守下去。有些努力仍然沒有像人們所希望的那樣有影響力，包括本書第八章所描述的為改善聯(lián)邦管理的試點(diǎn)項(xiàng)目，特別是在中國湖（China Lake）海軍航空站為改善雇用和支付工人工資所做出的努力。正像本書原本所揭示的，國會和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還不是很在意中國湖和其他幾個(gè)地方的試驗(yàn)。克林頓總統(tǒng)嘗試了新方法，即在幾個(gè)機(jī)構(gòu)里建立很多“重建實(shí)驗(yàn)室”。這是非正式的努力，利用雇員的建議來拋棄愚蠢的法規(guī)。（在一個(gè)案例中，實(shí)驗(yàn)室要解決如何將一小筆錢——如25美元或30美元——計(jì)入機(jī)構(gòu)的信用卡的問題，前提是員工還沒有得到詳細(xì)的書面認(rèn)可。）這些實(shí)驗(yàn)室可能是重要改革的源泉，但現(xiàn)在就下定論還為時(shí)過早。改變員工的雇用和管理方式是困難的，其中最關(guān)鍵的原因可以追溯到文官系統(tǒng)的矛盾性。正像英格拉姆指出的，這些法規(guī)通常具有分裂的個(gè)性：“一方面，它們要保證穩(wěn)定的職業(yè)員工長期免于不良的政治影響；另一方面，它們又要為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人們提供一批反應(yīng)能力強(qiáng)的職業(yè)員工�！睙o論國家績效評估如何規(guī)定授權(quán)，在政治獨(dú)立性和政治責(zé)任感之間找好平衡都非常困難。正如保羅·萊特所說，規(guī)則主導(dǎo)一切：政府將會“遵從嚴(yán)密制定的規(guī)則和法規(guī)來限制聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的判斷力”。使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)更好地運(yùn)轉(zhuǎn) 1993年，國會通過并由總統(tǒng)簽署了《政府績效與結(jié)果法》（Government Performance and Results Act），該法旨在更自如地把個(gè)人業(yè)績、機(jī)構(gòu)績效和社會目標(biāo)捆綁在一起。該法的機(jī)制之一就是評估雇員業(yè)績。但如何實(shí)現(xiàn)評估呢？現(xiàn)在大多數(shù)雇員都能得到非常高的評級，原因是幾乎沒有客觀的方法把員工業(yè)績和機(jī)構(gòu)績效聯(lián)系到一起。在商業(yè)公司中，員工的報(bào)酬是有管理的，也與政府的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，而且（當(dāng)有激勵(lì)薪酬計(jì)劃的時(shí)候）在許多情況下，經(jīng)常是以員工業(yè)績加上公司整體績效為基礎(chǔ)的。如果企業(yè)經(jīng)營得好（體現(xiàn)在利潤、市場份額和股票價(jià)格上），員工就會獲得獎金；從理論上講，獎金的多少取決于員工對企業(yè)做出了多大貢獻(xiàn)。相較之下，在政府機(jī)構(gòu)中，報(bào)酬絕大部分是靠立法機(jī)關(guān)確定的標(biāo)準(zhǔn)，而且用來提升機(jī)構(gòu)總體績效的措施即使有，也不多。結(jié)果就是，政府績效評估的評級總是很高，因?yàn)檫M(jìn)行評估績效的管理人員深知，能夠降低績效評級的客觀依據(jù)即使有，也不多。由于客觀依據(jù)少，雇員得到的評級如果過低就會抱怨；如果主管的一些朋友得到比較高的評級，就會被看作是偏袒。通過上述對采購和人事狀況的描述，可以看出推動政府有更好表現(xiàn)的因素將繼續(xù)存在。和第一版的論述相比，本書對官僚機(jī)構(gòu)的論述沒有必要做根本性的改動。國家績效評估希望創(chuàng)建一個(gè)成本開銷更少的政府，但真正的成本節(jié)約——納稅人可以看到這種節(jié)約——并不是通過政府管理的循序漸進(jìn)來實(shí)現(xiàn)的，而是通過削減政府管理的項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)的。整體而言，選民希望政府的總體花銷要更少，但是，他們也希望政府在一些項(xiàng)目中加大投入，包括打擊犯罪、藥物濫用、教育、公民權(quán)利、環(huán)境等。20世紀(jì)50年代，沒有一個(gè)此類項(xiàng)目獲得聯(lián)邦預(yù)算的重點(diǎn)支持；政府的行為主要局限在非常簡單的事情——投遞郵件、修建公路、增設(shè)公園、從事研究、為各種群體提供補(bǔ)貼、保衛(wèi)國家�，F(xiàn)在，通過郵件投遞的好壞、修建公路和公園成本高低以及補(bǔ)貼發(fā)放的快慢來評判機(jī)構(gòu)績效可能會容易得多，但是通過降低藥物濫用、增進(jìn)公民權(quán)利或兒童教育來衡量機(jī)構(gòu)績效幾乎是不可能的。同時(shí)，國家績效評估也想減少官樣文章。但是，就像赫伯特·考夫曼（Herbert Kaufman）指出的，官樣文章是由有組織的政治集團(tuán)制定的，旨在制約聯(lián)邦政府的管理以來保護(hù)自身的利益。對許多集團(tuán)而言，官樣文章越少，收益就越少。例如，很多利益集團(tuán)想要看到更好的公路，對它們而言更好的結(jié)果是，修建的公路質(zhì)量高、價(jià)格低，同時(shí)要滿足其他利益方的需求。讓我們來看下面這個(gè)例子：1956年，依靠只有28頁的《聯(lián)邦援助高速公路法案》（Federal Aid Highway Act）建造了州際高速公路。35年之后，建造州際高速公路得到重新授權(quán)，這次依靠的是293頁的《聯(lián)合運(yùn)輸?shù)孛娼煌ㄐ史ò浮罚↖ntermodal Surface Transportation Efficiency Act）。長度的不同意味著限制的成倍增長：到1991年時(shí)，我們不僅想要修建更多的公路，我們還希望能夠以惠及公共交通、減少空氣污染、鼓勵(lì)使用座椅安全帶和摩托頭盔、保護(hù)歷史遺跡、抑制污染和戶外廣告、使用可回收的橡膠生產(chǎn)瀝青、從美國企業(yè)購買鋼鐵、將女性視為弱勢個(gè)體、保護(hù)美國印第安人保留地等方式修建它們。你可以去查閱。但是，我懷疑如下的說法，即由于1991年高速公路法案的存在，員工有了自主權(quán)或者對雇員的管理更加容易。很明顯，現(xiàn)今民眾對政府的信心比過去低很多。在過去，政府做的事情要少得多。毫無疑問，信心降低的原因有很多——對抗性媒體的興起、越南戰(zhàn)爭和水門事件的影響，以及社會問題的增加。但還有另外一個(gè)原因，政府嘗試去做一些任何人都做不好的事情。同時(shí)，當(dāng)政府做一些自己不能完成的事情時(shí)，還會受到另外一種折磨，即人們會把政府和具有競爭性的商業(yè)公司來對比——并不是因?yàn)樯虡I(yè)公司的員工比政府的雇員好，而是因?yàn)樗鼈冎恍枰獱幦☆櫩图纯�，不需要為（受制的）民眾服�?wù)。國家績效評估也想讓政府留給顧客好印象，而且可以肯定的是，它已經(jīng)成功促使一些機(jī)構(gòu)提供更好的信息，為政府程序提供更清晰的指導(dǎo)，以及電話響三聲后就馬上接起來。如果一個(gè)人在政府機(jī)構(gòu)中得到的服務(wù)能夠與麥當(dāng)勞或漢堡王的最低工資雇員所提供的服務(wù)一樣好，那將是很好的。但是，當(dāng)拜訪完麥當(dāng)勞和我所在地區(qū)的郵局之后，我并不看好國家績效評估——或者任何的政府努力——能夠大有作為。當(dāng)你讀完政府存在很多制約因素的長篇大論之后，你可能會認(rèn)為，我對美國的政治體制太悲觀了。其實(shí)，我一點(diǎn)都不悲觀。任何一個(gè)民主政府都會存在這樣的問題，美國政府已經(jīng)注意到了這些缺點(diǎn)，并嘗試修正最壞的方面，這一點(diǎn)比國外大多數(shù)政府做得還好。事實(shí)上，按照大多數(shù)民主政府的標(biāo)準(zhǔn)，和其他國家相比，美國的很多政府機(jī)構(gòu)更友好和合作。美國憲法體系的特征是分散權(quán)力和鼓勵(lì)干預(yù)，結(jié)果導(dǎo)致兩種截然相反的官僚效果：更加友好和更具回應(yīng)能力的公民服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及更加死板和更具有對抗性的公民管制機(jī)構(gòu)。這本書旨在嘗試大體上闡明官僚體制的真實(shí)情況。本書第一版是10年前出版的，但中心議題不需要更改。當(dāng)然，官僚體制運(yùn)轉(zhuǎn)的確發(fā)生了一些細(xì)微變化，正像前面提到的關(guān)于采購和人事方面的努力。同時(shí)，國家績效評估也許會適時(shí)保留這些變化的重要遺產(chǎn)。但是，現(xiàn)在我們只能說，判定國家績效評估的實(shí)際效果還為時(shí)尚早。簡單地說，盡管在努力的過程中，一些細(xì)節(jié)被這樣或那樣地改變了，但宏觀局面并沒有變化。詹姆斯·Q.威爾遜序　　言本書力圖解釋政府部門，xvii即官僚機(jī)構(gòu)如何運(yùn)行。盡管本書部分章節(jié)也涵蓋了國外政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作——一些人對此比較感興趣——但本書主要關(guān)注的依然是美國。在最后部分，我專門用一章來展示我對美國和國外官僚體制差異的思考。本書詳細(xì)闡釋的對象包括：警察局、學(xué)校體系、中央情報(bào)局、美國軍隊(duì)、國務(wù)院、管理委員會、郵政總局、社會保障總署、美國陸軍工程兵團(tuán)、林務(wù)局等。詳細(xì)闡釋的用意不在長篇大論，而是讓讀者相信，官僚體制并不是我們有時(shí)所想的那樣簡單劃一。現(xiàn)實(shí)經(jīng)常不同于學(xué)術(shù)理論和公眾偏見。對現(xiàn)代國家演進(jìn)感興趣的歷史學(xué)家和社會學(xué)家已經(jīng)探討了社會的官僚化。馬克斯·韋伯就是這一傳統(tǒng)的開山鼻祖，盡管他的一些具體主張已被證明有誤，但依然值得我們重新細(xì)讀。不過，此類細(xì)讀將會讓我們把官僚體制視為自成一體的龐然大物——社會組織的一種獨(dú)特形式。通過把一些通則運(yùn)用到具體案例，這種獨(dú)特形式的存在就增加了政府行為的可預(yù)測性。官僚體制里的成員擁有職權(quán)、享有終生事業(yè)和較高的社會地位，同時(shí)還操縱著權(quán)力杠桿。這使得官僚體制成為一種至高無上的權(quán)力，普通民眾和政壇人物與之進(jìn)行著徒勞的搏斗。這種看法部分正確，但是不加實(shí)質(zhì)性的修正便全盤接受會讓讀者難以了解美國官僚機(jī)構(gòu)（也許還有普遍意義上的官僚機(jī)構(gòu)）的一些重要特征。許多官僚機(jī)構(gòu)不能把一些通則運(yùn)用到具體案例，同時(shí)它們明確抵制任何通過清晰而普遍的規(guī)則來闡釋它們的政策的努力。在日益增多的官僚機(jī)構(gòu)中，從權(quán)力和重要性的角度來看，依靠官職建立權(quán)威的人員在經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)建立權(quán)威的人員面前黯然失色。想象中官僚機(jī)構(gòu)有至高無上的權(quán)力，可這一看法和現(xiàn)實(shí)是相悖的，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)情況是，美國的立法機(jī)構(gòu)質(zhì)疑、非難并采用其他方式影響著官僚機(jī)構(gòu)。官僚機(jī)構(gòu)的行為有時(shí)是有規(guī)律和可預(yù)測的，但也經(jīng)常會充滿著不規(guī)律性與不可預(yù)測性。有些官僚機(jī)構(gòu)會抵制變化，但是其他官僚機(jī)構(gòu)經(jīng)常參與結(jié)構(gòu)重組和信條修正。馬克斯·韋伯的深刻見解是有益的，但只是在一定層面上。超出了這個(gè)層面，區(qū)別要比概化更為重要。經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治科學(xué)家已經(jīng)開始把曾經(jīng)用來解釋商業(yè)公司行為的分析方法原封不動地應(yīng)用到政府機(jī)構(gòu)上。就像企業(yè)家被認(rèn)為始終在使他們的“效用”最大化，官僚人員現(xiàn)在也同樣被認(rèn)為在使他們的“效用”最大化。商業(yè)人士的效用被假定為利潤；官僚人員的效用被假定為和利潤相似的東西，如薪金、官階或者權(quán)力。因?yàn)楣倭湃藛T和商業(yè)主管都是人，所以假定他們對更加喜歡的東西孜孜以求也是可以理解的。以這樣合理的假設(shè)為前提，一些有趣的官僚行為理論就應(yīng)運(yùn)而生了。但截至目前，這些理論依然語焉不詳。我想，其中一個(gè)原因就是官僚人員的偏好多種多樣，他們的行為中只有一部分可以通過他們奮力獲得更高的薪水或更大的預(yù)算這一假設(shè)來解釋。除此之外，官僚人員對他們自己的薪金、職位以及預(yù)算的掌控力遠(yuǎn)不如商業(yè)人士�；谏鲜龌蚱渌写诰虻脑颍畽C(jī)構(gòu)拒絕承擔(dān)新任務(wù)或者千方百計(jì)放棄它們正執(zhí)行的任務(wù)就不足為奇了。民眾與納稅者對官僚體制也有他們自己的整體理解。他們認(rèn)為官僚人員就像一匹老馬，慵懶而無力，在繁文縟節(jié)和官樣文章中拖沓度日，竭盡全力想游離在本職工作之外。這樣的官僚機(jī)構(gòu)自然而然會衍生出浪費(fèi)、欺詐、濫用和管理不善。但從一項(xiàng)關(guān)于民眾與官僚機(jī)構(gòu)接觸體驗(yàn)的民意調(diào)查中，我們會發(fā)現(xiàn)上述觀點(diǎn)明顯言過其實(shí)。在調(diào)查中，大多數(shù)受訪者認(rèn)為他們的接觸體驗(yàn)是正向的，認(rèn)為官僚人員樂于助人、與人友善并且精明能干。這也就意味著那些懶散和平庸的官僚人員一定是為民眾看不到的某一其他機(jī)構(gòu)工作。而其他機(jī)構(gòu)是什么并不清楚，似乎沒有人能夠確認(rèn)，但是每個(gè)人都確定它一定存在。也許那是一個(gè)花費(fèi)435美元買一把斧頭的機(jī)構(gòu)。但是，如果你仔細(xì)去調(diào)查，甚至你會發(fā)現(xiàn)我們的判定有夸大的成分，即并不存在435美元的斧頭，但這個(gè)時(shí)候再讓別人去相信為時(shí)已晚。（在第十七章，我將會具體闡述。）其實(shí)，公共管理方向的學(xué)者已經(jīng)對官僚機(jī)構(gòu)做了大量詳細(xì)的研究。如果我們坐下來靜心讀完就會發(fā)現(xiàn)，官僚機(jī)構(gòu)確實(shí)如此。這些著作認(rèn)為：有些官僚人員如同老馬，但大多數(shù)官僚人員并非如此；官僚機(jī)構(gòu)中存在自私自利的行為，但也不乏有人著實(shí)為了更遠(yuǎn)大的目標(biāo)工作；確實(shí)存在一些衍生和應(yīng)用規(guī)則的韋伯式官僚機(jī)構(gòu)，但并不是全部。不過，沒有多少人坐下來把全部研究成果讀完。我是嘗試過的。本書會總結(jié)我的發(fā)現(xiàn)。這本書吸收了我25年來所進(jìn)行的官僚機(jī)構(gòu)研究和教學(xué)成果，也吸收了他人撰寫的書和文章，以及（尤其是）那些與我一起工作過很多年的研究生撰寫的博士論文和研討會論文。另外，我當(dāng)過3年海軍軍官，曾任各種總統(tǒng)委員會的兼職顧問或成員，這些經(jīng)歷也對學(xué)院知識有所補(bǔ)充。雖然我從這些經(jīng)歷中了解到許多情況，但本書并不包含任何“內(nèi)部消息”，所有信息都是從已經(jīng)公開的材料中獲得的。我不喜歡那種不負(fù)責(zé)任地披露內(nèi)幕的回憶錄，盡管現(xiàn)在這種方式變得非常流行并且有利可圖。許多這類回憶錄會不時(shí)地出現(xiàn)一些有關(guān)聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報(bào)局、國務(wù)院和緝毒局等機(jī)構(gòu)工作情況的描述，且沒有標(biāo)注明確的資料來源（那些標(biāo)明出處的除外）——這些皆為我本人在擔(dān)任顧問期間耳聞目睹的情況——褻瀆了公眾曾經(jīng)給予其作者的信任。我想，在沒有第一手材料支撐的情況下，任何研究這些機(jī)構(gòu)的學(xué)者都能很快寫出同樣的東西。我希望借本書的寫作，論證或至少是闡明一種關(guān)于官僚行為的通俗、簡練和全面的理論。當(dāng)我還是個(gè)年輕學(xué)者時(shí)，由于年少輕狂，曾希望能夠（最好是由我本人）創(chuàng)建出這樣一種理論。我甚至還打算做出幾個(gè)版本。結(jié)果我并沒有研究出一個(gè)關(guān)于官僚體制的理論，而是對有關(guān)官僚體制某一方面的理論進(jìn)行了無足輕重的修修補(bǔ)補(bǔ)。30多年前，詹姆斯·G.馬奇（James G.March）和赫伯特·A.西蒙（Herbert A.Simon）曾寫道：“盡管組織機(jī)構(gòu)在各種術(shù)語中經(jīng)常被提及，但出于理論興趣來探討組織機(jī)構(gòu)的成果并不多見�！爆F(xiàn)在的情況依然如此。因?yàn)楹苊黠@，人們?nèi)匀活l繁地引用馬奇和西蒙的研究來支持各種觀點(diǎn)。在幾十年來一直探討組織機(jī)構(gòu)這一主題后，我現(xiàn)在開始懷疑，是否真正存在稱得上“組織理論”（organization theory）的東西。理論當(dāng)然會存在，但往往過于抽象或籠統(tǒng)，也解釋不了什么問題。令人感興趣的解釋也會存在，有些還以事實(shí)為支撐，但依然是片面的，受到地點(diǎn)和時(shí)間的局限。許多學(xué)者不同意我的觀點(diǎn)，因?yàn)樗麄冇懈嗟脑捳Z權(quán)。找到一個(gè)全面、系統(tǒng)、經(jīng)過檢驗(yàn)且能夠真正解釋有關(guān)各種組織的眾多有趣現(xiàn)象的理論，是最令我高興的事情了。同時(shí)，如果有人試圖闡明有關(guān)政府機(jī)構(gòu)所有的（或至少是大部分）復(fù)雜性并盡可能接近官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)行的實(shí)際情況，這種理論將有助于公眾評論和大學(xué)生的學(xué)習(xí)。本書接下來的內(nèi)容沒有很強(qiáng)的理論性，也沒有很強(qiáng)的實(shí)用性。讀了這本書，你學(xué)到的關(guān)于如何管理政府機(jī)構(gòu)的知識（如果有的話）并不會很多（盡管你也許會認(rèn)識到，不論你如何盡了最大努力去改變政府機(jī)構(gòu)的管理辦法，原來的做法依然被承襲）。那為什么要讀這本書呢?只是因?yàn)槟愀信d趣，而且可能想知道更多關(guān)于我們政府如此運(yùn)行的原因。對我來說，這個(gè)理由便足夠了，近三十年來我一直是這樣認(rèn)為的。致　　謝我主要受惠于我的學(xué)生，是他們讓我感受到工作的特別之處，從他們各自的研究中，我學(xué)到很多關(guān)于官僚體制和行政管理的知識。他們的論文、著作和文章都在本書中被我引用，但是，我從他們那里學(xué)到的遠(yuǎn)比學(xué)術(shù)引用多得多。多年以來，不管我供職于哈佛大學(xué)，還是在現(xiàn)在的加州大學(xué)洛杉磯分校，阿爾弗雷德·斯隆基金會（Alfred Sloan Foundation）一直資助我的學(xué)生和我本人的大部分研究。該基金會的副主席亞瑟·辛格（Arthur Singer）自始至終對我研究公共管理知識感興趣，并一直提供資金支持，真的十分感激。在我看來，他是一個(gè)完美的基金會執(zhí)行官：睿智、風(fēng)趣、耐心、包容。我的如下同事閱讀全書并給出了意見：愛德華·C.班菲爾德（Edward C.Banfield）、彼得·B.克拉克（Peter B. Clark）、瑪莎·德斯克（Martha Derthick）小約翰·J.迪伊烏里奧（John J. DiIulio, Jr.）、伊麗莎白·朗比（Elisabeth Langby）、特里·M.莫（Terry M. Moe）、約翰·蒂爾尼（John Tierney）。其他一些同事根據(jù)各自的研究專長閱讀了部分章節(jié)：喬爾·阿伯巴奇（Joel Aberbach）、艾略特·科恩（Eliot Cohen）、莫里斯·菲奧里納（Morris Fiorina）、克里斯托弗·福爾曼（Christopher Foreman）, J.羅納德·�？怂梗↗. Ronald Fox）、伯納德·J.弗里登（Bernard J. Frieden）、理查德·赫爾姆斯（Richard Helms）、諾里斯·霍根斯（Norris Hogans）、羅伯特·A.卡茨曼（Robert A. Katzmann）、亞瑟·馬斯（Arthur Maass）、R.謝普·梅爾尼克（R. Shep Melnick）、杰里米·拉布金（Jeremy Rabkin）、蘇珊·蘭維爾（Susan Rainville）、史蒂文·羅森（Stephen Rosen）、加里·施密特（Gary Schmitt）、凱文·P.希恩（Kevin P. Sheehan）、柯蒂斯·J.史密斯（Curtis J. Smith）、尼娜·斯圖爾特（Nina Stewart）、小查爾斯·沃爾夫（Charles Wolf, Jr.）。盡管他們都給出了建議，但我還是堅(jiān)持保留散見于本書的錯(cuò)誤與冗余部分。克里斯托弗·福爾曼、羅伯特·卡茨曼、約翰·蒂爾尼三位學(xué)者分別為我承擔(dān)了他們自己在行的研究，有的研究政府機(jī)構(gòu)，有的研究議題。我很感謝他們能夠在百忙之中抽出時(shí)間，并讓我知道，像我這么一個(gè)加利福尼亞人不回到東部考查一手材料就不能很好地進(jìn)行研究，而且這真的是任何一個(gè)加州本地人都付不起的代價(jià)。我同時(shí)也感謝瑪莎·德斯克和史蒂文·凱爾曼，他們兩人允許我提前閱讀到他們還未發(fā)表的關(guān)于社會保障總署和聯(lián)邦采購政策的文稿。我還得到朱莉婭·瓦特·利貝斯金德（Julia Watt Liebeskind）和卡洛斯·華雷茲（Carlos Juarez）有價(jià)值的研究幫助。我要特別感謝加州大學(xué)洛杉磯分校約翰·安德森管理學(xué)院（John Anderson Graduate School of Management at UCLA）以及該院院長克萊·拉福斯（Clay La Force）。到現(xiàn)在我依然不知道為什么克萊及其同事會讓我對自己現(xiàn)在的研究議題感興趣，而這些論文與商業(yè)管理沒有任何關(guān)聯(lián)。 J.Q.W.

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